Décisions

Dossier no W-3011-98 (TATC)
Dossier no 5258-14833 (MdT)

TRIBUNAL D'APPEL DES TRANSPORTS DU CANADA

ENTRE :

Aurora Helicopters Ltd., requérant(e)

- et -

Ministre des Transports, intimé(e)

LÉGISLATION:
Loi sur l'aéronautique, L.R.C. 1985, c. A-2, art. 6.71(1)b)


Décision à la suite d'une révision
Sandra Lloyd


Décision : le 14 mars 2005

TRADUCTION

Je renvoie l'affaire de l'approbation du chapitre concernant les marchandises dangereuses au ministre pour réexamen. Si après l'avoir réexaminé, le ministre maintient son refus d'approuver le chapitre, le paragraphe 6.71(2) de la Loi sur l'aéronautique s'appliquera et le ministre devra indiquer par écrit à la requérante les conditions auxquelles le chapitre ne satisfait pas.

Une audience en révision relative à l'affaire en rubrique a été tenue les 30 novembre et 1 décembre 2004 à 10 h à la Cour fédérale du Canada à Edmonton (Alberta).

HISTORIQUE

Au début de 2004, la requérante Aurora Helicopters (« Aurora ») a soumis pour l'approbation de Transports Canada un chapitre sur les marchandises dangereuses de son manuel d'exploitation de la compagnie. Transports Canada n'a pas approuvé le chapitre et Aurora l'a soumis de nouveau en février 2004. Dans une lettre du 26 avril 2004, Transports Canada a de nouveau avisé la requérante que le chapitre nécessitait des modifications avant son approbation. Aurora a demandé une révision du présumé refus du ministre d'approuver son chapitre sur les marchandises dangereuses.

QUESTIONS EN LITIGE

1. Le Tribunal d'appel des transports du Canada a-t-il la compétence pour réviser une décision du ministre qui refuse d'approuver un chapitre sur les marchandises dangereuses d'un manuel d'exploitation d'une compagnie?

2. Y a t-il eu un refus d'approuver? Si oui, le ministre a-t-il commis une erreur en effectuant ce refus?

LA LOI

Le paragraphe 2(2) de la Loi sur le tribunal d'appel des transports du Canada (Loi sur le TATC)

[...]

(2) Le Tribunal connaît des requêtes en révision dont il est saisi en vertu de la Loi sur l'aéronautique, la Loi sur la marine marchande du Canada, la Loi sur la sûreté du transport maritime, la Loi sur la sécurité ferroviaire ou toute autre loi fédérale concernant les transports. Il connaît également des appels interjetés des décisions qu'il a rendues dans les dossiers de révision.

Le paragraphe 3(1) de la Loi sur l'aéronautique

[...]

« document d'aviation canadien » Tout document – permis, licence, brevet, agrément, autorisation, certificat ou autre – délivré par le ministre sous le régime de la partie I et concernant des personnes, des aérodromes, ou des produits, installations ou services aéronautiques.

[...]

Les articles 6.6, 6.71 et 6.72 de la Loi sur l'aéronautique

6.6 Pour l'application des articles 6.7 à 7.21, est assimilé à un document d'aviation canadien tout avantage qu'il octroie.

6.71 (1) Le ministre peut refuser de délivrer ou de modifier un document d'aviation canadien pour l'un des motifs suivants :

a) le demandeur est inapte;

b) le demandeur... ne répond pas aux conditions de délivrance ou de modification du document;

c) le ministre estime que l'intérêt public, notamment en raison des antécédents aériens du demandeur ou de tel de ses dirigeants — au sens du règlement pris en vertu de l'alinéa (3)a) —, le requiert.

(2) Le ministre expédie alors à la dernière adresse connue du demandeur ou du propriétaire, de l'exploitant ou de l'utilisateur de l'aéronef, de l'aérodrome, de l'aéroport ou autre installation, par courrier recommandé ou certifié ou par signification à personne, avis de sa décision, lequel est établi en la forme que le gouverneur en conseil peut fixer par règlement. Y sont notamment indiqués, selon le cas :

a) la nature de l'inaptitude;

b) les conditions visées à l'alinéa (1)b) auxquelles il n'est pas satisfait;

c) les motifs d'intérêt public sur lesquels le ministre fonde son refus;

d) sauf s'il s'agit d'un document ou d'une catégorie de documents visés par le règlement pris en vertu de l'alinéa (3)b), le lieu et la date limite, à savoir trente jours après l'expédition ou la signification de l'avis, du dépôt d'une éventuelle requête en révision.

(3) Le gouverneur en conseil peut, par règlement :

[...]

b) prévoir, individuellement ou par catégorie, les documents d'aviation canadiens à l'égard desquels le refus de délivrance ou de modification ne peut faire l'objet d'une requête en révision.

6.72 (1) Sous réserve de tout règlement pris en vertu de l'alinéa 6.71(3)b), l'intéressé qui veut faire réviser la décision du ministre dépose une requête auprès du Tribunal à l'adresse indiquée dans l'avis au plus tard à la date limite qui y est spécifiée, ou dans le délai supérieur éventuellement accordé à sa demande par le Tribunal.

[...]

(4) Le conseiller peut confirmer la décision du ministre ou lui renvoyer le dossier pour réexamen.

Les articles 703.104 et 703.105 du Règlement de l'aviation canadien (RAC)

Exigences relatives au manuel d'exploitation de la compagnie

703.104 (1) L'exploitant aérien doit établir et tenir à jour un manuel d'exploitation de la compagnie conforme aux exigences de l'article 703.105.

(2) L'exploitant aérien doit soumettre au ministre le manuel d'exploitation de la compagnie et toutes les modifications qui y sont apportées.

(3) L'exploitant aérien doit modifier le manuel d'exploitation de la compagnie lorsque des changements sont apportés à tout élément de son exploitation ou que le manuel n'est plus conforme aux Normes de service aérien commercial.

(4) Le ministre approuve les parties du manuel d'exploitation de la compagnie portant sur les renseignements visés à l'article 703.105, et toutes les modifications qui y sont apportées, lorsque les Normes de service aérien commercial sont satisfaites.

Contenu du manuel d'exploitation de la compagnie

703.105 (1) Le manuel d'exploitation de la compagnie, qui peut être publié en parties distinctes portant sur des éléments particuliers de l'exploitation, doit comprendre les instructions et les renseignements permettant au personnel concerné d'exercer ses fonctions en toute sécurité et doit contenir les renseignements qu'exigent les Normes de service aérien commercial.

[...]

L'article 723.105 des Normes de service aérien commercial (Normes)

723. 105 Contenu du manuel d'exploitation de la compagnie

(1) Dans le cas des exploitants aériens qui effectuent des vols en IFR et en VFR de nuit, le manuel d'exploitation doit contenir les éléments suivants, selon le cas :

[...]

(v) procédures concernant le transport de marchandises dangereuses;

[...]

(2) Dans le cas des exploitants aériens qui n'effectuent que des vols en VFR de jour, le manuel d'exploitation doit contenir les éléments (a) à (h) du paragraphe (1) précédent et les suivants :

[...]

(o) procédures concernant le transport de marchandises dangereuses;

[...]

(3) Dans le cas d'un pilote propriétaire d'un hélicoptère et qui n'emploie aucun autre pilote, le manuel d'exploitation doit contenir les éléments suivants :

[...]

(k) procédures concernant le transport de marchandises dangereuses.

Les Instructions techniques pour la sécurité du transport aérien des marchandises dangereuses de l'OACI, 2003-2004

Partie 7 – Les responsabilités de l'exploitant

Chapitre 4 – Dispositions de l'information

4.2 Informations aux employés

L'exploitant est tenu de fournir dans son manuel d'exploitation et/ou autres manuels appropriés, des renseignements qui permettront aux membres d'équipage et autres employés de s'acquitter de leurs fonctions dans le transport de marchandises dangereuses. Ces renseignements doivent comprendre les instructions relatives aux dispositions à prendre dans un cas d'urgence impliquant des marchandises dangereuses et les renseignements relatifs à l'emplacement et au système de numérotation des compartiments de fret, ainsi que la somme totale maximale des indices de transport de matières radioactives autorisée dans chaque compartiment. S'il y a lieu, ces renseignements doivent aussi être fournis aux agents de service d'escale.

DISCUSSION

1. Le Tribunal d'appel des transports du Canada a-t-il la compétence pour réviser une décision du ministre qui refuse d'approuver un chapitre sur les marchandises dangereuses d'un manuel d'exploitation d'une compagnie?

Le ministre a plaidé que le Tribunal n'avait pas la compétence en la matière de cette cause parce que le Tribunal n'a pas l'autorité de réviser des affaires mettant en cause des marchandises dangereuses et la véritable matière de cette cause est le transport des marchandises dangereuses. De l'avis du ministre, la Loi sur le transport des marchandises dangereuses (« Loi TMD »), les Règlements sur le TMD et les Instructions techniques pour la sécurité du transport aérien des marchandises dangereuses de l'OACI (« IT de l'OACI ») régissent entièrement le transport des marchandises dangereuses au Canada.

Le ministre dit que si l'on prend en considération l'ensemble du contexte couvert par les normes du RAC, y compris la loi sur le TMD, son administration et son historique, on ne peut interpréter que la norme 723.105 du RAC confère au Tribunal la compétence de revoir un refus du ministre d'approuver un chapitre sur les marchandises dangereuses.

Le ministre est d'avis que la norme 723.105 du RAC sert simplement d'indication. Elle ne fait qu'indiquer aux exploitants de rédiger des procédures sur les marchandises dangereuses dans leur manuel d'exploitation parce qu'il convient de les inscrire à cet endroit.

De plus, le ministre dit qu'un chapitre sur les marchandises dangereuses n'est pas un document d'aviation canadien.

Le témoin de Transports Canada, Mme Judith Code, est chef des Normes de marchandises dangereuses de la Division de l'Aviation commerciale et d'affaires de la Direction générale de l'Aviation civile à Ottawa. Je l'ai reconnue à titre d'experte dans le domaine du transport des marchandises dangereuses. Elle a présenté une preuve exhaustive concernant la loi sur le TMD et son administration au Canada et elle a inventorié un certain nombre de documents relatifs au transport des marchandises dangereuses.

La Direction du TMD est la source principale d'élaboration des règlements, de l'information et de l'orientation sur le transport des marchandises dangereuses au Canada. La principale loi qui oriente le transport des marchandises dangereuses au Canada est la Loi sur le TMD, 1992. Le Règlement sur le TMD est rédigé en vertu de la Loi sur le TMD.

Mme Code a dit que le Règlement sur le TMD incorpore les IT de l'OACI.

Un des documents présentés par Mme Code était un extrait du site Web d'Environnement Canada qui se lit, en partie :

Au Canada, le gouvernement fédéral, toutes les Provinces et chacun des Territoires se sont donnés des lois pour réglementer le transport des marchandises dangereuses. Les textes législatifs varient d'une autorité à l'autre, mais ils servent la même fin et tous incorporent le Règlement sur le transport des marchandises dangereuses pris en vertu de la loi fédérale du même nom.

La Loi sur le TMD ne prévoit pas expressément de révision par le Tribunal. Toutefois, les prescriptions concernant un chapitre approuvé sur les marchandises dangereuses sont contenues au RAC 703.104, 703.105 et à la Norme 723.105, lesquelles, bien qu'elles semblent avoir recours à la législation sur le TMD, sont promulguées en vertu de la Loi sur l'aéronautique.

La Loi sur l'aéronautique prévoit évidemment des révisions par le Tribunal dans un certain nombre de cas.

Par exemple, alors que l'article 6.71 de la Loi sur l'aéronautique prévoit que le ministre peut refuser de délivrer ou de modifier un document d'aviation canadien pour plusieurs motifs, le paragraphe 6.72(1) prévoit qu'une personne qui reçoit un avis de refus de délivrer ou de modifier un document d'aviation canadien peut déposer une requête en révision au Tribunal.

Un « document d'aviation canadien » est défini sommairement dans la Loi sur l'aéronautique, au paragraphe 3(1) et à l'article 6.6. Il constitue une licence, un permis, une accréditation ou un autre document délivré par le ministre et tout avantage qui est assimilé à un document d'aviation canadien qu'il octroie.

La deuxième édition de l'anglais actuel du Dictionnaire Oxford ne définit pas l' « accréditation » mais définit « accrédité » comme « officiellement reconnu » ou « généralement accepté ». Le thésaurus de langue anglaise de Webster dresse une liste de synonymes pour « accrédité », incluant « qualifié », « licencié », « habilité » et « certifié ». « Permettre » désigne « donner la permission » ou « consentir à », « autoriser » ou « un document qui donne la permission d'agir ».

« Approuver » signifie « confirmer », « sanctionner » ou « considérer favorablement ». Les synonymes d' « approuver » comprennent « autoriser », « ratifier » et « sanctionner ».

Les distinctions entre les mots « accréditation », « permettre » et « approbation » sont minimales. Il n'y a aucun doute que la décision du ministre d'approuver le chapitre sur les marchandises dangereuses comprend un privilège, notamment, celui de transporter des marchandises dangereuses. Je conclus que l'approbation par le ministre d'un chapitre en vertu du RAC 703.104(4) équivaut à la délivrance d'une accréditation ou d'un permis. Il s'ensuit qu'un refus d'approuver un chapitre sur les marchandises dangereuses est un refus de délivrer un document d'aviation canadien, au sens large de la définition de ce terme énoncé dans la Loi sur l'aéronautique.

Deux décisions de la Cour fédérale présentées par la requérante appuient l'application d'une définition large des mots « document d'aviation canadien ». Dans Canada (Ministre des Transports) c. Beingessner [1996] A.C.F. no 787 (C.F.C. Section de première instance), la Cour a maintenu qu'une suspension de privilège, dans cette cause, le privilège de piloter un aéronef A-320, était une suspension d'un « document d'aviation canadien ». Dans Canada (Procureur général) c. Cooper [1995] A.C.F. no 1653 (C.F.C. Section de première instance), la Cour fédérale a maintenu une décision du Tribunal de l'aviation civile selon laquelle les délégations de pouvoir émises au nom du ministre à l'endroit des intimés pour qu'ils agissent à titre d'examinateurs désignés pour les tests en vol étaient des « documents d'aviation canadien ».

Le ministre a plaidé que ces causes sont différentes parce qu'elles mettent toutes les deux en jeu des privilèges liés à des documents délivrés par le ministre. De l'avis de la requérante, s'il faut définir un document auquel se rattache le privilège, le document dans cette cause est le certificat d'exploitation aérienne. L'approbation par Transports Canada d'un manuel d'exploitation de la compagnie est une condition préalable à la délivrance d'un certificat d'exploitation aérienne. Je pense qu'il serait absurde de dire qu'un refus de délivrer ou de modifier un certificat d'exploitation aérienne pourrait faire l'objet d'une révision, alors qu'un refus d'approuver en tout ou en partie quelque chose qui est une condition préalable à cette délivrance ne pourrait être modifiée ou revue.

Sinon, je présume que Transports Canada aviserait un titulaire de document de l'approbation d'un chapitre sur les marchandises dangereuses, par écrit. Par exemple, dans la présente cause, la requérante a présenté des lettres de Transports Canada qui approuvaient le chapitre sur les marchandises dangereuses et un plan de formation pour un autre exploitant d'hélicoptères, Osimas Helicopters Ltd. Lesdites lettres d'approbation sont manifestement des documents délivrés par le ministre qui accordent un privilège.

Le ministre a plaidé que le Tribunal ne devrait pas réviser les refus d'approuver des chapitres sur les marchandises dangereuses, ce qui mettrait en cause l'interprétation de la loi sur le TDM et les TI de l'OACI, des matières sur lesquelles le Tribunal n'a pas d'expertise. Toutefois, mon point de vue est que nous devons présumer que les paroles des législateurs reflètent son intention. Donc, puisque les législateurs ont choisi de faire de l'approbation des chapitres sur les marchandises dangereuses, une prescription du RAC, nous devons présumer qu'ils avaient l'intention que l'approbation fasse l'objet de toutes les dispositions pertinentes de la Loi sur l'aéronautique, y compris une révision du Tribunal. Bien qu'il soit manifeste que les Normes pertinentes du RAC se modèlent aux TI de l'OACI, je n'accepte pas que la législation sur les TDM puisse simplement affirmer sa prépondérance sur la Loi sur l'aéronautique et sur les lois afférentes de sorte que les mots de cette dernière aient peu de signification.

J'ai examiné la question de la compétence en ce qui a trait à la cause qui est devant moi. Le Tribunal n'a pas la compétence de substituer sa propre décision à celle du ministre dans cette affaire, mais seulement de renvoyer la décision au ministre pour réexamen. Je ne crois pas avoir besoin d'une expertise antérieure en matière de transport des marchandises dangereuses, dans la présente cause, afin de décider si oui ou non le refus était justifié ou s'il faut renvoyer la cause au ministre pour réexamen.

En dernier lieu, je constate que l'alinéa 6.71(3)b) de la Loi sur l'aéronautique permet au Gouverneur en conseil de faire des règlements qui prescrivent des documents d'aviation canadien pour lesquels une révision de la décision du ministre de refuser de délivrer ou de modifier un document ne peut être demandée. Si les législateurs désirent prendre une décision en vertu de l'article 6.71 et du RAC 703.104(4) et se soustraire à la révision, il peut le faire en vertu de cet alinéa.

Je conclus que le Tribunal a la compétence pour réviser un refus d'approuver un chapitre sur les marchandises dangereuses d'un manuel d'exploitation.

2. Y a-t-il eu refus d'approuver? Si oui, le ministre a-t-il erré en prononçant ce refus?

Le ministre a adopté le point de vue que le renvoi du chapitre à Aurora, le 26 avril 2004, n'était pas un refus de délivrer ou de modifier en vertu de l'article 6.71 de la Loi sur l'aéronautique. Au lieu de cela, selon le ministre, l'attitude de Transports Canada a fait preuve d'une volonté de poursuivre le processus d'approbation. Le ministre a de plus plaidé que la requérante a l'obligation d'agir de façon raisonnable lorsqu'elle sollicite l'approbation de Transports Canada et que la requérante n'a pas agi raisonnablement dans la présente cause.

La requérante a plaidé que le comportement de Transports Canada équivalait à un refus parce que 1) le ministre a averti Aurora que le chapitre sur les marchandises dangereuses devait être modifié alors qu'Aurora était convaincue que le chapitre respectait toutes les exigences; 2) le ministre a commis une erreur en informant la requérante que le chapitre devait coïncider avec le chapitre générique du ministre et 3) le ministre n'a pas avisé la requérante des raisons exactes pour lesquelles le chapitre ne répondait pas aux exigences réglementaires.

L'inspecteur des marchandises dangereuses de Transports Canada, M. Mahoney, son superviseur M. Brookman, le directeur d'Aurora, M. Morin et le consultant d'Aurora en matière de marchandises dangereuses, M. French, ont présenté la preuve des événements qui ont mené à la présentation de cette affaire au Tribunal.

M. Mahoney est inspecteur de l'Aviation civile à Transports Canada à la Division des transports des marchandises dangereuses de l'Aviation commerciale et d'affaires dans la région des Prairies et du Nord. À ce titre, il révise des documents et des manuels relatifs aux marchandises dangereuses et inspecte les endroits où les marchandises dangereuses sont manutentionnées.

M. French est consultant et compte plusieurs années d'expérience dans l'élaboration de procédures, de manuels et de formation reliés au transport des marchandises dangereuses pour divers exploitants aériens, incluant la formation informatique. Je l'ai accepté à titre d'expert dans le domaine du transport des marchandises dangereuses.

Aurora a d'abord soumis son chapitre sur les marchandises dangereuses pour l'approbation de Transports Canada en janvier 2004. MM. Mahoney et Brookman ont revu le chapitre et M. Mahoney a avisé Aurora par lettre, en date du 6 février 2004, que le chapitre nécessitait des modifications avant d'être approuvé. La lettre avisait de plus Aurora que l'adhésion du chapitre sur les marchandises dangereuses aux « chapitres génériques » ci-joints et un plan de formation sur les marchandises dangereuses permettraient l'approbation en temps opportun du chapitre sur les marchandises dangereuses. La lettre invitait à de plus amples échanges par téléphone.

Par téléphone le 25 février 2004, M. Morin a avisé M. Mahoney qu'il avait retenu les services de M. French pour l'aider à obtenir l'approbation du chapitre. Il a de plus dit que M. French lui avait dit qu'un plan de formation ne devait pas être présenté mais qu'une lettre avisant Transports Canada qu'Aurora utiliserait le plan de formation de M. French suffirait. M. Mahoney a dit qu'il ne pouvait faire de commentaires sur la soumission sans la voir et qu'il serait à l'extérieur de la ville du 26 février au 19 mars. Il a fourni à M. Morin le nom et le numéro de téléphone de M. Brookman.

M. Morin a fait parvenir une deuxième soumission du chapitre sur les marchandises dangereuses à M. Mahoney, le 24 février 2004. La soumission avait été préparée par M. French. Elle constituait une version abrégée d'un chapitre que M. French avait tenté de faire approuver au nom d'Helicopter Association of Canada, pour être utilisé par les exploitants d'hélicoptères du Canada. Étant donné que M. Mahoney était à l'extérieur de la ville, il ne l'a pas revu à ce moment-là.

Le 30 mars 2004, M. Mahoney a reçu un appel téléphonique et un courriel de M. French l'avisant qu'Aurora utiliserait le plan de formation sur les marchandises dangereuses de M. French. M. French a dit qu'une lettre formelle de confirmation suivrait, mais aucune lettre de la sorte n'a été envoyée.

Le 5 avril 2004, M. Brookman a signé des lettres destinées à un autre exploitant, Osimas Helicopters, lesquelles approuvaient leur chapitre sur les marchandises dangereuses et un programme de formation préparé par M. French.

Au début d'avril, M. Mahoney a revu la deuxième soumission d'Aurora. Il a rencontré M. Brookman afin de discuter de la question et, dans une lettre du 26 avril 2004, il a de nouveau avisé Aurora que son chapitre nécessitait des modifications. Dans la lettre, on demandait de nouveau un plan de formation, de même qu'un « Formule de demande d'approbation d'un programme de formation », les chapitres génériques inclus devant inspirer le chapitre sur les marchandises dangereuses, de même qu'un plan de formation sur les marchandises dangereuses. De plus, on demandait une lettre de la part d'Aurora attestant formellement que M. French la représentait. La lettre invitait à discuter plus amplement de la question par téléphone et demandait quel programme de John French, Aurora avait l'intention d'utiliser. La lettre réitérait que la conformité du chapitre sur les marchandises dangereuses au contenu des chapitres génériques assurerait une approbation en temps opportun.

Dans une conversation téléphonique du 30 avril 2004, M. Mahoney a avisé M. Morin qu'à tout le moins, le chapitre devait inclure ce qui se trouvait dans les chapitres génériques. M. Mahoney a réitéré la demande d'approbation d'un programme de formation et une lettre désignant M. French à titre de représentant et il a demandé quel programme de formation Aurora avait l'intention d'utiliser. M. Mahoney a de plus avisé M. Morin qu'il savait que M. French avait tenté d'obtenir une approbation générale d'un chapitre abrégé sur les marchandises dangereuses pour Helicopter Association of Canada, mais que cette approbation générale n'était toujours pas accordée.

Le 20 mai 2004, au nom d'Aurora, M. Jenner a écrit au Tribunal pour demander une révision du présumé refus du ministre d'approuver le chapitre sur les marchandises dangereuses d'Aurora.

Le 28 mai 2004, M. Morin a avisé M. Brookman par écrit que M. French avait l'autorité d'agir pour Aurora concernant son manuel d'exploitation et le plan de formation sur les marchandises dangereuses.

Par courriel en date du 9 juin 2004, M. Brookman a demandé à M. Morin s'il avait l'intention de donner suite au processus d'approbation par l'intermédiaire de M. French ou s'il avait l'intention de présenter l'affaire au Tribunal. Il a dit à M. Morin que le travail sur le manuel d'exploitation prendrait fin dans l'attente d'une décision du Tribunal et il l'a invité à en discuter de nouveau. Par ailleurs, dans une lettre en date du 14 juin 2004, M. Brookman a modifié son point de vue et a avisé M. Morin qu'il réviserait une nouvelle soumission d'un chapitre sur les marchandises dangereuses dès sa réception. M. Brookman a de nouveau sollicité de nouveaux échanges.

Le même jour, M. Morin a écrit en réponse à celui-ci qu'il avait l'intention de poursuivre l'affaire devant le Tribunal, parce qu'il considérait que le manuel d'exploitation présenté respectait le RAC.

À l'audience en révision, MM. Mahoney et Brookman ont décrit le processus entrepris pour évaluer le chapitre d'Aurora sur les marchandises dangereuses. M. Mahoney avait consulté M. Brookman. Ils avaient comparé le chapitre d'Aurora au manuel générique fourni par Transports Canada. M. Brookman a dit que, selon la politique de Transports Canada, si un document comportait cinq erreurs ou plus lors d'une première soumission, il était retourné. Lors d'une deuxième soumission, trois erreurs ou plus entraînaient un retour.

M. French a dit qu'en préparant la deuxième soumission d'Aurora, il avait pris en considération le manuel générique et l'avait examiné du point de vue d'un exploitant selon 702 et 703 du RAC. Il a dit qu'en préparant le chapitre d'Aurora, certaines omissions avaient été effectuées à la suggestion des inspecteurs sur les marchandises dangereuses avec qui il avait discuté de la question.

La preuve de M. French attestait que, mis à part les noms et le système de traitement de textes utilisés, la deuxième soumission d'Aurora était en substance identique au manuel qu'il avait écrit pour le compte d'Osimas Helicopters, lequel avait été approuvé par Transports Canada, le 5 avril 2004.

M. French a de plus déclaré qu'il avait l'impression que MM. Mahoney et Brookman ne considéreraient pas l'approbation d'un chapitre sur les marchandises dangereuses qui s'écartait du chapitre générique. Il a exprimé son avis, selon lequel le chapitre générique est un guide et non un minimum. Il considérait de plus que MM. Mahoney et Brookman n'avaient pas communiqué d'explications détaillées concernant ce qui manquait dans le chapitre d'Aurora, tel que présenté.

Je considère que dans cette affaire, il y a eu un manque de communication des deux parties. Je conviens avec les plaidoiries du ministre que Transports Canada a indiqué une volonté de poursuivre le processus d'approbation, que la requérante avait le devoir d'agir raisonnablement pendant ce processus et que la requérante n'a pas agi raisonnablement dans la présente cause.

Tout au long du processus, Transports Canada a avisé la requérante que l'adhésion aux chapitres génériques lui permettrait d'avoir une approbation de son chapitre sur les marchandises dangereuses en temps opportun. La requérante savait qu'elle demandait aux inspecteurs d'approuver quelque chose qui « n'était pas dans la norme ». Si Aurora avait besoin que son manuel sur les marchandises dangereuses soit approuvé dans des délais impartis, elle n'avait qu'à suivre les avis de Transports Canada, soit présenter une version du chapitre générique. Elle aurait pu par la suite chercher à modifier le chapitre pour en faire une version abrégée, évitant ainsi un délai pour obtenir l'approbation de transporter des marchandises dangereuses.

De plus, la requérante n'a pas respecté les demandes raisonnables de Transports Canada concernant les détails de son plan de formation sur les marchandises dangereuses et le « Formule d'approbation d'un programme de formation » rempli.

De plus, la requérante n'a pas fourni à Transports Canada l'autorisation écrite demandée afin que M. French agisse en son nom jusqu'au 28 mai, bien après qu'ils aient écrit au Tribunal pour demander une révision.

Il est également manifeste que M. French possède l'expertise nécessaire pour traiter avec Transports Canada en matière de marchandises dangereuses. Je pense qu'il aurait été raisonnable que M. French fasse de plus grands efforts pour communiquer avec les experts compétents de la Direction générale des marchandises dangereuses pour tenter d'obtenir l'approbation du document d'Aurora en temps utile avant de faire une demande de révision au Tribunal. En contre-interrogatoire, M. French a admis que s'il avait envoyé une lettre à Transports Canada pour expliquer sa façon de penser, il aurait sans doute eu des résultats différents.

Il semble de plus que M. French et Aurora n'ont pas informé le ministre de l'existence du chapitre d'Osimas, avant le jour de l'audience du Tribunal. Si M. French avait porté le chapitre d'Osimas à l'attention de Transports Canada en avril 2004, ou même en mai ou juin, cela aurait sans doute aidé la demande d'Aurora. Au lieu de cela, la requérante a choisi de surprendre le ministre à l'audience en affirmant que Transports Canada avait approuvé un chapitre pratiquement identique. Cette façon d'agir vient corroborer les plaidoiries du ministre selon lesquelles la requérante n'a pas agi raisonnablement ou n'a pas fait tout ce qu'il fallait pour obtenir l'approbation du chapitre sur les marchandises dangereuses.

En revanche, il était manifeste que M. Mahoney n'a pas senti qu'il avait l'autorité ou l'expertise pour approuver un chapitre sur des marchandises dangereuses qui diffère du générique. De plus, il ressort manifestement de la preuve que Transports Canada a commis quelques incohérences dans l'approbation des chapitres sur les marchandises dangereuses. De plus, il aurait été utile dans le processus que l'inspecteur mette par écrit les raisons précises pour lesquelles les soumissions d'Aurora n'ont pas été approuvées.

Le RAC 703.104(4) prévoit que :

Le ministre approuve les parties du manuel d'exploitation de la compagnie portant sur les renseignements visés à l'article 703.105, et toutes les modifications qui y sont apportées, lorsque les Normes de service aérien commercial sont satisfaites.

Le paragraphe 703.105(1) prévoit que :

(1) Le manuel d'exploitation de la compagnie, ... doit comprendre les instructions et les renseignements permettant au personnel concerné d'exercer ses fonctions en toute sécurité et doit contenir les renseignements qu'exigent les Normes de service aérien commercial.

La Norme 723.105 du RAC, Contenu du manuel d'exploitation de la compagnie, prévoit, entre autres choses : « ... le manuel... doit contenir les éléments suivants selon le cas... des procédures concernant le transport de marchandises dangereuses... » [nous soulignons].

Il est manifeste que l'article 703.105 du RAC et la Norme 723.105 adoptent la Partie 7, le chapitre 4 et l'article 4.2 des TI de l'OACI qui prescrivent qu'un exploitant doit présenter de telles informations dans le manuel d'exploitation ou dans d'autres manuels appropriés afin que les équipages de vol et d'autres employés puissent prendre leurs responsabilités eu égard au transport des marchandises dangereuses.

Mme Code a signalé à notre attention un Avis sur les Normes relatives aux marchandises dangereuses – Aviation commerciale et d'affaires de Transports Canada, du 11 février 2002, qui prévoyait en partie que :

Afin d'obtenir l'approbation de la section marchandises dangereuses du manuel d'exploitation de la compagnie, les exploitants peuvent utiliser la section marchandises dangereuses du Manuel générique d'exploitation de la compagnie [nous soulignons].

Mme Code a de plus porté à notre attention un exemplaire du Chapitre sur les marchandises dangereuses du Manuel générique d'exploitation. Au paragraphe 8.1.1, le chapitre générique prévoit que :

Le présent chapitre donne des consignes à tout le personnel de la compagnie qui manutentionne, demande de transporter ou transporte des marchandises dangereuses par aéronef.

Je conclus de tout ce qui précède qu'il n'est pas nécessaire qu'un chapitre sur les marchandises dangereuses corresponde en tous points au chapitre générique. Un manuel d'exploitation doit plutôt contenir des procédures pour le transport des marchandises dangereuses qui sont applicables aux activités de la compagnie, notamment les directives et les informations nécessaires pour permettre au personnel concerné d'effectuer leur devoir en toute sécurité. Le chapitre générique s'avère un guide utile et les exploitants ne sont pas obligés de le suivre s'il n'est pas applicable à leurs activités.

Le 30 avril 2004, Transports Canada a avisé la requérante que son chapitre ne pouvait être approuvé à moins qu'il ne contienne à tout le moins ce qui était dans le chapitre générique. Étant donné ce point de vue, il n'est pas surprenant qu'Aurora ait jugé futile de faire d'autres tentatives pour obtenir une approbation de son chapitre sur les marchandises dangereuses. Je considère qu'en insistant pour que la requérante adhère au chapitre générique, le ministre a refusé pour un ensemble de considérations pratiques de délivrer ou de modifier un document d'aviation canadien au sens de l'article 6.71 de la Loi sur l'aéronautique.

CONCLUSIONS

1. Le Tribunal a la compétence pour revoir une décision du ministre qui refuse d'approuver un chapitre sur les marchandises dangereuses d'un manuel d'exploitation d'une compagnie;

2. Le ministre a refusé de délivrer un document d'aviation canadien, à savoir, le refus d'approuver le chapitre sur les marchandises dangereuses de la requérante, sans fournir de motifs suffisants pour le faire.

DÉCISION

Je renvoie l'affaire de l'approbation du chapitre sur les marchandises dangereuses au ministre pour réexamen. Si après l'avoir réexaminé, le ministre maintient son refus d'approuver le chapitre, le paragraphe 6.71(2) de la Loi sur l'aéronautique s'appliquera et le ministre indiquera par écrit à la requérante les conditions auxquelles le chapitre ne satisfait pas.

Le 14 mars 2005

Sandra K. Lloyd
Conseillère
Tribunal d'appel des transports du Canada