Décisions

Dossier no P-1844-41 (TAC)
Dossier no EMIS 32821 (MdT)

TRIBUNAL DE L'AVIATION CIVILE

ENTRE :

Ministre des Transports, requérant(e)

- et -

NAV CANADA, intimé(e)

LÉGISLATION:
Loi sur l'aéronautique, L.R. ch. 33 (1er suppl.), art. 7.7
Règlement de l'aviation canadien, DORS/96-433, art. 801.08a)

Service de contrôle de véhicules, Manuel de l'emplacement des ATS, FSS, Requêtes


Décision à la suite d'une révision
Allister W. Ogilvie


Décision : le 13 janvier 2000

TRADUCTION

Le ministre a prouvé, selon la prépondérance des probabilités, que NAV CANADA a contrevenu à l'alinéa 801.08a) du Règlement de l'aviation canadien. La défense de diligence raisonnable n'a pas été prouvée. Je maintiens la décision du ministre d'imposer une amende de 10 000 $ à NAV CANADA. Ce montant est payable à l'ordre du receveur général du Canada et doit parvenir au Tribunal de l'aviation civile dans les quinze jours suivant la signification de la présente décision.

Une audience en révision relative à l'affaire en rubrique a été tenue le vendredi 15 octobre 1999 à Ottawa (Ontario), le lundi 1er novembre à Vancouver (Colombie-Britannique) et le jeudi 25 novembre 1999 à Ottawa (Ontario).

HISTORIQUE

Le 17 décembre 1998, un aéronef de NAV CANADA effectuait une inspection en vol courante des installations de navigation et d'approche à l'aéroport de Terrace en Colombie-Britannique. Alors qu'ils survolaient le champ et qu'ils effectuaient des manoeuvres d'atterrissage, les pilotes ont remarqué un nuage de brume sur la moitié nord de la piste en service. Terminant leur circuit, ils ont atterri sur la piste et franchi la brume. Alors qu'ils en sortaient, ils ont remarqué une camionnette blanche à proximité de la piste.

Le rapport de cet incident a donné lieu à une enquête de Transports Canada qui a entraîné la délivrance d'un Avis d'amende pour contravention du ministre à NAV CANADA, d'où cette audience.

QUESTIONS PRÉLIMINAIRES

L'audience a débuté à Ottawa, le 15 octobre 1999. À ce moment-là, j'ai reçu la preuve d'un témoin qui résidait dans la région d'Ottawa. L'audience a été remise au ler novembre 1999 à Vancouver (Colombie-Britannique) pour recueillir la preuve des témoins qui habitent cette province et entendre les arguments. À ce moment-là, Me Floyd, représentant de NAV CANADA, désirait présenter six requêtes préliminaires. À la suite de la quatrième requête, il est devenu évident que si toutes les requêtes étaient entendues d'abord, les contraintes de temps ne permettraient pas d'entendre les témoignages.

Avec l'accord des deux parties, on a différé les requêtes pendantes et entendu les témoignages. L'audience a été reportée au 25 novembre 1999 à Ottawa pour entendre les requêtes pendantes et les plaidoiries.

Toutes les requêtes sont présentées au début de cette décision même si les requêtes 5 et 6 ont été entendues à la suite des témoignages.

Me Floyd a présenté ses requêtes, Me Hector a fourni une réponse et Me Floyd a ensuite exercé son droit de réplique. Les décisions ont été prises en délibéré jusqu'à ce qu'on rende la décision sur le cas.

Requête 1

Rejeter, radier le tout ou une partie de la décision du 14 juin 1999 comme étant non fondée et contraire à l'équité et à la justice naturelle, étant donné que NAV CANADA ne pouvait savoir ce qu'elle devait prouver. Les faits reprochés concernent un incident mais l'on présente cinq chefs d'accusation, et chacun d'eux peut constituer la cause à débattre.

Maintenu—requête rejetée

Ce que Me Floyd caractérise comme étant la « décision » du 14 juin 1999 est la décision du ministre de délivrer un Avis d'amende pour contravention à NAV CANADA dans les termes suivants :

En vertu de l'article 7.7 de la Loi sur l'aéronautique, le ministre des Transports a décidé de vous imposer une amende parce que vous avez contrevenu aux dispositions suivantes :

L'alinéa 801.08a) du Règlement de l'aviation canadien

Le ou vers le 17 décembre 1998, vers 1919Z, aux environs de Terrace en C.-B., NAV CANADA, à titre de titulaire d'un certificat d'exploitation des ATS, n'a pas fourni les services de la circulation aérienne à l'aéroport de Terrace, conformément au manuel de l'emplacement qui exige l'utilisation des procédures du Manuel d'exploitation des stations d'information de vol (FSS Manops), plus particulièrement :

Chef d'accusation 1

NAV CANADA n'a pas ordonné au trafic terrestre (employé 61) de quitter la piste prévue, avant l'atterrissage de l'aéronef Nav Can 200, en contravention à l'article 911.5 du FSS Manops.

Chef d'accusation 2

NAV CANADA a fait défaut de prévenir l'aéronef Nav Can 200 que le trafic terrestre (employé 61) n'avait pas signalé qu'il avait quitté la piste prévue, en contravention à l'article 816.2 du FSS Manops.

Chef d'accusation 3

NAV CANADA n'a pas fait de sommaire du trafic terrestre (employé 61) qui ne devait pas avoir quitté la piste prévue avant le temps où l'aéronef Nav Can 200 devait atterrir, en contravention à l'article 816.1 du FSS Manops.

Chef d'accusation 4

NAV CANADA n'a pas gardé le trafic terrestre à l'écart (employé 61) à 200 pieds du bord de la piste, en contravention à l'article 911.8 (A) du FSS Manops.

Chef d'accusation 5

NAV CANADA n'a pas gardé le trafic terrestre à l'écart (employé 61) à une distance suffisante du bord de la piste pour assurer qu'il ne constitue pas un danger à l'arrivée de l'aéronef Nav Can 200, en contravention à l'article 911.8 (B).

L'Avis d'amende pour contravention constitue un avis d'allégation établi en la forme prescrite par règlement. L'examen de l'Avis ne révèle pas les anomalies alléguées. L'Avis est précis quant à la date, au lieu et à l'heure. Il établit à quelles dispositions se rapporte la contravention. Il désigne NAV CANADA comme l'auteur présumé des infractions.

Chacun des cinq chefs d'accusation est suffisamment détaillé pour qu'on cerne l'action ou le défaut d'action qui a présumément eu cours. Chaque chef d'accusation fait référence à l'article du FSS Manops auquel cette action et ce défaut d'action se rapportent. L'Avis d'amende pour contravention est suffisant pour que NAV CANADA sache ce qu'elle doit prouver.

Requête 2—Chose jugée

Rejeter ou rayer les chefs d'accusation 2 à 5.

Maintenu—requête rejetée

Me Floyd fait valoir qu'on a déjà abordé les chefs d'accusation 2 à 5 et qu'on ne peut les soumettre à nouveau.

Historique

On a délivré un Avis d'amende pour contravention en date du 15 février 1999 à NAV CANADA. On y trouve la même allégation concernant NAV CANADA que celle formulée au chef d'accusation 1 de l'Avis qui est actuellement en litige mais elle est libellée de façon quelque peu différente. La différence du libellé n'est pas importante.

Le ministre des Transports a fait une demande au Tribunal pour modifier ce premier Avis. La modification aurait ajouté quatre chefs supplémentaires à l'allégation. On a modifié le libellé de l'Avis pour qu'il soit identique à l'Avis actuel. NAV CANADA s'est opposée à la modification. Après avoir reçu et pris en considération les soumissions des parties, le Tribunal a rejeté la requête du ministre de modifier l'Avis.

À la suite de cette décision, le ministre a retiré l'Avis du 15 février 1999 [(dossier no P-1780-41 (TAC), dossier no EMIS 32821 (MdT)], par lettre, en date du 7 juin 1999 et il a fait savoir qu'un nouvel Avis serait délivré. Le jour même, le Tribunal a délivré un Avis d'annulation d'audience en révision aux deux parties, en déclarant que le dossier était ainsi fermé.

Le nouvel Avis du 14 juin 1999 que le ministre avait annoncé, constitue celui qui fait maintenant l'objet du litige.

Selon les arguments de Me Floyd, étant donné que le Tribunal a traité des chefs d'accusation 2 à 5 dans la demande de modification, ils ne peuvent être examinés au fond lors de cette audience et doivent être rejetés. Je ne peux approuver la proposition mise de l'avant par Me Floyd.

La préclusion de chose jugée s'applique aux tribunaux administratifs[1]. Qu'une décision au fond ait été prise constitue une des exigences pour qu'il y ait chose jugée[2]. Dans le cas en l'espèce, la décision antérieure consistait à rejeter la demande de modification de l'Avis d'amende pour contravention. Aucune audience n'a été tenue, donc aucune décision au fond n'a pu être prise. Le ministre a retiré l'Avis, en entier.

Comme l'application de la chose jugée nécessite qu'il y ait eu une décision au fond, elle ne peut s'appliquer ici.

Requête 3—Dessaisi

Rejeter, la première décision du ministre entraîne son dessaisissement du dossier. Le Tribunal n'a pas la compétence pour l'entendre.

Maintenu—requête rejetée

Me Floyd a déclaré que le ministre a délivré un Avis d'amende pour contravention le 15 février 1999 et il en a ensuite délivré un autre le 14 juin 1999. Il prétend que puisque la décision du ministre entraîne un dessaisissement le 14 juin 1999, le Tribunal n'a pas la compétence pour l'entendre.

On a cité la cause Communications & Electrical Workers of Canada c. Canada (Procureur Général)e pour appuyer la requête. M Floyd a cité une définition de dessaisi, tirée de cette cause et a poursuivi en citant le juge Denault qui disait que « ... où le pouvoir d'agir est conféré par une loi ou un autre document officiel, la question de savoir si le pouvoir peut être exercé une seule fois ou plus d'une fois est une question d'interprétation ». Selon l'interprétation de Me Floyd, le ministre était autorisé à agir une seule fois.

Il allègue qu'il est mentionné aux articles 7 et 7.1 de la Loi sur l'aéronautique que le ministre est autorisé à agir seulement une fois. Selon lui, la formulation de ces articles permet au ministre de réexaminer mais ce libellé est absent de l'article 7.7, lequel est en litige ici. Me Floyd a mal interprété ces articles. On peut formuler des allégations à l'égard d'un titulaire de document en vertu des articles 6.9, 7, 7.1 et 7.7. Chacun des articles porte sur les pouvoirs qu'un conseiller du Tribunal peut exercer dans un processus décisionnel. En ce qui a trait aux allégations en vertu de l'article 7.1, les pouvoirs du conseiller se trouvent au paragraphe 7.1(8). Le conseiller peut confirmer la suspension, l'annulation ou le refus de renouveler ou renvoyer l'affaire au ministre pour réexamen. Bien que la loi accorde au conseiller le pouvoir d'exiger le réexamen par le ministre, elle ne donne pas l'autorité au ministre d'exercer un pouvoir plus d'une fois, ainsi que le proposait le juge Denault ci-dessus.

Me Floyd a présenté les causes Chandler[4] et Grillas[5] pour appuyer son point de vue. Il est intéressant de noter que ces deux causes portent sur une nouvelle audience concernant des décisions d'un certain type de commission ou de comité.

Je considère que l'affirmation de Me Floyd selon laquelle le ministre est dessaisi de la cause se fonde sur l'aspect administratif de la prise de « décision ». Le concept de dessaisi définit qu'un tribunal ou une agence qui en est venu à une décision finale ne peut reconsidérer cette décision. Ce concept ne s'applique pas au ministre des Transports en ce qui a trait à sa « décision » de formuler une allégation contre l'auteur présumé d'une infraction.

Requête 4

Rejeter en raison du manque de compétence tant du ministre que du Tribunal et étant donné que l'effet du règlement est inconséquent avec la loi et qu'il porte sur les services de contrôle des véhicules et les services consultatifs de la circulation aérienne.

Les arguments de Me Floyd pour appuyer cette requête couvrent plusieurs points différents sur lesquels je vais tenter de me prononcer.

L'infraction alléguée est un manquement à l'article 801.08 du Règlement de l'aviation canadien (RAC) puisque NAV CANADA n'a pas fourni les services de la circulation aérienne conformément au manuel de l'emplacement. Me Floyd soutient que les chefs d'accusation sur ce présumé manquement concernent le contrôle des véhicules aux chefs 1, 4 et 5 et les chefs 2 et 3 portent sur les services consultatifs de la circulation aérienne.

Il se prononce sur ce qu'il considère comme des incompatibilités entre le règlement et la loi. Ces incompatibilités portent tant sur le service de contrôle des véhicules que sur les services consultatifs de la circulation aérienne.

Il a décelé des incompatibilités entre les définitions de la partie VIII du RAC et celles de l'article 2 de la Loi sur la commercialisation des services de navigation aérienne civile (projet de loi C-20)[6]. Le RAC est rédigé en vertu de la Loi sur l'aéronautique et celle-ci prévoit les règles et les règlements de sécurité en matière d'aéronautique. Le projet de loi C-20 constitue le texte législatif qui autorise la commercialisation des services de navigation aérienne civile anciennement fournis par le ministre des Transports.

Le point de vue de Me Floyd est qu'essentiellement l'exigence de fournir le service de contrôle des véhicules et les services consultatifs de la circulation aérienne dans les aéroports non contrôlés n'a pas été transférée à NAV CANADA par le biais du projet de loi C-20. Il en vient à cette conclusion en raison des incompatibilités dans les définitions. L'objectif du projet de loi C-20 était d'autoriser la commercialisation des services de navigation aérienne civile. Ce terme est défini à l'article 2 de la Loi. La Loi sur l'aéronautique prévoit la même définition.

« services de navigation aérienne » [...]

a) les services de communication aéronautique;

b) les services d'information aéronautique;

c) les services de radionavigation aéronautique;

d) les services de contrôle de la circulation aérienne;

e) les services de météorologie aéronautique;

f) les services d'urgence;

g) les services d'information de vol.

Conformément à la Loi sur l'aéronautique, la partie VIII du RAC porte sur les services de la navigation aérienne. Les services de la circulation aérienne sont définis au paragraphe 800.01(1) :

« services de la circulation aérienne » ou « ATS » S'entend des services du contrôle de la circulation aérienne, des services consultatifs de la circulation aérienne et des services d'information de vol.

On peut constater que deux de ces services font partie de la définition des services de navigation aérienne en d) et g).

Me Floyd remarque que les « services consultatifs de la circulation aérienne » ne sont pas compris dans la définition des « services de navigation aérienne » du projet de loi C-20; il n'y a donc pas d'obligation de fournir ce service. On doit se rappeler que l'objectif du projet de loi C-20 portait sur la commercialisation des services de navigation aérienne, alors que l'obligation de fournir le service provient de la Loi sur l'aéronautique dans laquelle on traite des services consultatifs de la circulation aérienne.

Sur la question du contrôle des véhicules, il plaide que, par définition, seuls les services de contrôle de la circulation aérienne obligent NAV CANADA de prévenir les collisions entre les véhicules et les aéronefs. Pour ces motifs, étant donné que ce cas traite des services d'information de vol qui sont, par définition, exclus des services de contrôle de la circulation aérienne, cette obligation n'existe pas. Il affirme que s'il n'y a pas d'obligation réglementaire, je n'ai pas la compétence pour me prononcer sur cette question.

Me Floyd déclare que ces incompatibilités donnent lieu à un ultra vires ou à un défaut de compétence. Même si on a argumenté sur cette proposition, je n'ai reçu aucun texte à l'appui. Pour fouiller la question, j'ai consulté un traité d'interprétation des lois[7]. Le texte portait sur le concept d'incompatibilité entre les lois[8] et les règlements incompatibles[9] et on faisait état d'incompatibilité entre les lois et les règlements[10].

Après un examen détaillé, je ne crois pas que ce que Me Floyd définit comme étant incompatible soit couvert par les concepts ci-dessus.

L'« incompatibilité » dont il traite porte sur une définition tirée d'un règlement en vertu d'une loi et la définition d'un autre terme tiré d'une loi différente. La comparaison ne porte même pas sur les mêmes termes. Il compare « services de la circulation aérienne » dans les définitions de la partie VIII du RAC avec la définition de « services de navigation aérienne » du projet de loi C-20. Comme nous l'avons déjà fait ressortir, les services de la circulation aérienne englobent trois terminologies alors que les services de navigation aérienne en comprennent sept.

Les « incompatibilités » dont on traitait dans le texte portaient sur des différences en droit substantiel. À titre d'exemple, on a jugé incompatibles une loi qui déclare une pension insaisissable et une autre qui permet sa saisie en partie[11].

Les définitions en elles-mêmes et par elles-mêmes ne créent pas d'obligation et n'accordent pas de pouvoirs. Elles ne constituent que des mots qui se trouvent dans le corps d'un texte législatif. Les différences entre les définitions de divers termes tirés de divers textes législatifs n'ont pas pour effet de rendre un texte ultra vires. On doit comparer le contexte des lois où se trouvent les mots.

Le procureur allègue de plus que l'article 4 du projet de loi C-20 traite seulement des aéronefs et de l'espace aérien; donc NAV CANADA n'a pas d'autorité sur les véhicules.

Cet article prévoit :

La présente loi vise tous les aéronefs évoluant à l'intérieur de l'espace aérien canadien ou de l'espace pour lequel le Canada est responsable des services de contrôle de la circulation aérienne.

Je ne pense pas que Me Floyd considérait que ses arguments devaient être pris au sérieux étant donné qu'il venait de faire ressortir que, dans la définition de services de la circulation aérienne du projet de loi C-20, on se prononce sur la prévention des collisions entre les aéronefs et les véhicules. Lire l'article 4 de la Loi en restreignant son application uniquement aux aéronefs et à l'espace aérien consiste à ignorer le reste de la loi qui poursuit en se prononçant sur la cession des employés à NAV CANADA, la continuation de certaines conventions collectives, l'introduction de frais d'utilisation de même que sur une demi-douzaine d'autres sujets dont aucun ne se relie aisément à la cabine d'un aéronef dans l'espace aérien.

Requête 5

Rejeter la cause et exclure le manuel de l'emplacement en raison d'un manque de compétence du Tribunal.

Le manuel de l'emplacement est soit un document de réglementation qui est insusceptible d'application valable en raison d'un défaut d'avis et de publication dans la Gazette ou un accord juridique qui ne relève pas de la compétence du Tribunal de l'aviation civile et dont la présentation par Sa Majesté est empêchée par estoppel.

Maintenu—requête rejetée

Le Gouverneur en conseil a créé le RAC conformément aux pouvoirs conférés par la Loi sur l'aéronautique.

Dans le cas en l'espèce, on allègue un manquement à l'alinéa 801.08a) du RAC. Il est évident qu'il s'agit d'un « règlement » et Me Floyd n'a pas remis son authenticité en question ni sa publication dans la Gazette.

Ce règlement exige que le titulaire d'un certificat d'exploitation des ATS fournisse des services de la circulation aérienne à un emplacement opérationnel conformément au manuel de l'emplacement des ATS.

Me Floyd dit que le manuel de l'emplacement est un « document de réglementation » et affirme qu'il est insusceptible d'application valable en raison d'un défaut d'avis et de publication dans la Gazette. Il plaide ainsi en raison des exigences du paragraphe 11(2) de la Loi sur les textes réglementaires qui prévoit :

(2) Un règlement n'est pas invalide au seul motif qu'il n'a pas été publié dans la Gazette du Canada. Toutefois personne ne peut être condamné pour violation d'un règlement qui, au moment du fait reproché, n'était pas publié sauf dans le cas suivant :

a) d'une part, le règlement était soustrait à l'application du paragraphe (1), conformément à l'alinéa 20c), ou il comporte une disposition prévoyant l'antériorité de sa prise d'effet par rapport à sa publication dans la Gazette du Canada;

b) d'autre part, il est prouvé qu'à la date du fait reproché, des mesures raisonnables avaient été prises pour que les intéressés soient informés de la teneur du règlement.

Cet article porte sur un règlement.

De plus, cette loi définit aussi le règlement :

« règlement » Texte réglementaire :

a) soit pris dans l'exercice d'un pouvoir législatif conféré sous le régime d'une loi fédérale;

b) soit dont la violation est passible d'une pénalité, d'une amende ou d'une peine d'emprisonnement sous le régime d'une loi fédérale.

Sont en outre visés par la présente définition les règlements, décrets, ordonnances, arrêtés ou règles régissant la pratique ou la procédure dans les instances engagées devant un organisme judiciaire ou quasi judiciaire constitué sous le régime d'une loi fédérale, de même que tout autre texte désigné comme règlement par une autre loi fédérale.

« texte réglementaire »

a) Règlement, décret, ordonnance, proclamation, arrêté, règle, règlement administratif, résolution, instruction ou directive, formulaire, tarif de droits, de frais ou d'honoraires, lettres patentes, commission, mandat ou autre texte pris :

(i) soit dans l'exercice d'un pouvoir conféré sous le régime d'une loi fédérale, avec autorisation expresse de prise du texte et non par simple attribution à quiconque - personne ou organisme - de pouvoirs ou fonctions liés à une question qui fait l'objet du texte,

(ii) soit par le gouverneur en conseil ou sous son autorité, mais non dans l'exercice d'un pouvoir conféré sous le régime d'une loi fédérale;

b) la présente définition exclut :

(i) les textes visés à l'alinéa a) et émanant d'une personne morale constituée sous le régime d'une loi fédérale, sauf s'il s'agit :

(A) de règlements pris par une personne morale responsable en fin de compte, par l'intermédiaire d'un ministre, devant le Parlement,

(B) de textes dont la violation est passible d'une pénalité, d'une amende ou d'une peine d'emprisonnement prévue sous le régime d'une loi fédérale,

(ii) les textes visés à l'alinéa a) et émanant d'un organisme judiciaire ou quasi judiciaire, sauf s'il s'agit de règlements, ordonnances ou règles qui régissent la pratique ou la procédure dans les instances engagées devant un tel organisme constitué sous le régime d'une loi fédérale,

(iii) les textes visés à l'alinéa a) et qui, notamment pour ce qui est de leur production ou de leur communication, sont de droit protégés ou dont le contenu se limite à des avis ou renseignements uniquement destinés à servir ou à contribuer à la prise de décisions, à la fixation d'orientations générales ou à la vérification d'éléments qui y sont nécessairement liés,

(iv) les ordonnances du territoire du Yukon ou des Territoires du Nord-Ouest, ou les textes pris sous leur régime.

(2) Pour déterminer si les textes visés au sous-alinéa b)(i) de la définition de « texte réglementaire » au paragraphe (1) sont des règlements, il faut présumer qu'ils sont des textes réglementaires; s'ils correspondent alors à la définition de « règlement », ils sont réputés être des règlements pour l'application de la présente loi.

Le manuel de l'emplacement des ATS de NAV CANADA n'entre pas dans les définitions qui précèdent. Le manuel a été préparé par NAV CANADA elle-même conformément à ses obligations à titre de titulaire d'un certificat d'exploitation des ATS. Il n'a pas été préparé dans le cadre de l'exercice d'un pouvoir législatif conféré par une loi du Parlement. L'article 801.07 du RAC décrit le contenu du manuel. Le manuel comprend des renseignements portant sur l'administration de l'unité de contrôle de la circulation aérienne, des renseignements concernant l'exploitation de l'unité et une description de la marche à suivre pour la fourniture de divers types de services. On précise dans l'avant-propos du manuel, que les types de services fournis à la station d'information de vol (FSS) de Terrace y sont décrits.

D'autres sections de la loi se fondent sur le même schéma. Par exemple, le demandeur d'un organisme de maintenance agréé (OMA) doit joindre à la demande qu'il présente au ministre un exemplaire du manuel de politiques de maintenance (MPM) (paragraphe 573.01(2) du RAC). Ce MPM doit contenir des renseignements garantissant l'efficience des politiques de maintenance de l'OMA sur les sujets énumérés au chapitre 573 du Manuel de navigabilité.

Un exploitant aérien doit se conformer aux conditions et aux spécifications d'exploitation du certificat d'exploitation aérienne (article 705.02 du RAC). Les conditions générales relatives au certificat d'exploitation aérienne incluent l'exigence d'effectuer les opérations aériennes conformément au manuel d'exploitation de la compagnie (alinéa 705.09a)). Le contenu du manuel doit comprendre les instructions et les renseignements permettant au personnel concerné d'exercer ses fonctions en toute sécurité (paragraphe 705.135(1)).

Cette brève description montre que les divers manuels contiennent des renseignements qui s'adressent expressément au personnel du titulaire du certificat. Le règlement fait référence au manuel de l'emplacement mais celui-ci ne constitue pas un texte réglementaire.

La jurisprudence a reconnu qu'on peut ainsi en référer à ce type de document. Dans la cause R. c. Perimeter Airlines[12] la personne morale poursuivie a fait une requête semblable à celle qui nous occupe pour contester la validité d'accusations portées en vertu de la Loi sur l'aéronautique. La question en litige portait sur le statut du Manuel du mécanicien et de l'inspecteur. Ce manuel fournissait des normes de navigabilité. On a maintenu que le manuel ne constituait pas un règlement au sens de la Loi sur les textes réglementaires. Le manuel constituait un guide à l'intention des propriétaires d'aéronefs qui les aidait dans la maintenance de leurs aéronefs et de leur équipement, sans être « une règle, une ordonnance, un règlement ou une directive ».

Me Floyd parle du manuel de l'emplacement comme d'un « document de réglementation »; ceci n'en fait pas pour autant un règlement. Le manuel de l'emplacement n'est pas un « règlement » en vertu de la Loi sur les textes réglementaires et les circonstances concomitantes ne s'appliquent pas.

Au sujet du manuel de l'emplacement comme tel, soit un document de NAV CANADA, Me Floyd prétend aussi que ses signataires n'avaient pas l'autorité pour le signer. Comme on exige des signatures appropriées dans un manuel de l'emplacement pour être titulaire d'un certificat d'exploitation des ATS, les arguments de Me Floyd, s'ils sont fondés, devraient piquer la curiosité de la division de l'Application de la loi de Transports Canada. Toutefois, étant donné que j'ai tranché la requête sur des fondements différents, je ne fais aucun commentaire sur ses arguments subsidiaires.

Requête 6

Rejeter et exclure le Protocole d'entente (PE) sur le contrôle des véhicules d'avril 1995 étant donné qu'il n'est pas valide.

Maintenu—requête rejetée

Me Floyd prétend que certains documents dans cette cause, notamment le PE sur le contrôle des véhicules d'avril 1995, devaient être divulgués à NAV CANADA avant la cession des services à NAV CANADA. Dans le cas en l'espèce, il dit que le PE n'a pas été divulgué mais que s'il l'avait été, l'Aviation Services and Facilities Agreement (ASFA) l'aurait déjà annulé. Pour ces raisons, Me Floyd maintient qu'il n'est pas valide.

Le PE contesté est le troisième élément à l'annexe C du manuel de l'emplacement de NAV CANADA concernant Terrace. Contrairement aux arguments de Me Floyd, la preuve de M. Cook démontre que NAV CANADA elle-même a accepté le PE et l'a inclus dans son propre manuel. Si l'analyse de Me Floyd est correcte, pourquoi n'a-t-il pas, à titre de procureur de NAV CANADA, simplement donné une consigne afin qu'il soit retiré? NAV CANADA avait choisi de ne pas le supprimer. Il fait donc partie intégrale du manuel par voie de référence.

LA PREUVE

La preuve des circonstances matérielles de l'événement a été mise en lumière par le pilote de l'aéronef et par le conducteur du véhicule. Le 17 décembre 1998, le commandant Schmidt à titre de commandant de bord du vol Nav Can 200, effectuait une inspection en vol des installations de navigation et d'approche de l'aéroport de Terrace en Colombie-Britannique. Il a témoigné qu'à la fin de l'inspection, il devait atterrir à Terrace pour faire le plein et prendre un technicien. Alors qu'il survolait le champ, il a remarqué qu'une brume couvrait la moitié nord de la piste; il a attribué ce phénomène au départ d'un aéronef. L'aire d'approche et l'aéroport étaient tous deux dégagés. Les signalements habituels de l'atterrissage vent arrière et de l'approche finale ont été faits. Il a effectué son atterrissage en freinant et en inversant la poussée. En pénétrant dans la brume, à mi-chemin de la piste, l'équipage a remarqué une camionnette blanche tout près de la piste. Le commandant Schmidt a déclaré qu'ils n'avaient pas été informés qu'un véhicule était sur la piste. Le Nav Can 200 avait annoncé son intention d'atterrir alors qu'il était en vol et le spécialiste de l'information de vol a répondu à chacun de ses appels. En contre-interrogatoire, il a rappelé qu'il n'avait pas entendu le véhicule sur la fréquence obligatoire.

Le conducteur de la camionnette, M. Lane Mitchell, travaille chez Terrace-Kitimat Airport Society. Le 17 décembre 1998, M. Mitchell était dans la camionnette (employé 61) sur l'aire de manœuvre de la piste 15/33, pour retirer des mottes de neige laissées sur la piste par les appareils de déneigement. Il a avancé sa camionnette au point milieu de la piste pour retirer plus de neige. Alors qu'il était descendu de la camionnette, il a entendu des moteurs qui rugissaient à l'extrémité sud de la piste.

M. Mitchell a témoigné qu'il a rapidement regrimpé à bord de la camionnette pour reculer au bord de la piste. Au moment où il quittait la piste, un jet Challenger est passé. Il a déclaré que pendant ce temps, un épais brouillard au sol restreignait la visibilité à 300 pieds.

La radio de sa camionnette syntonisait la fréquence au sol de la FSS. Il avait l'habitude, lorsqu'il descendait du véhicule, de le laisser fonctionner tout en gardant la portière ouverte et de monter le volume de la radio. Il n'a pas entendu de communications radio au cours de cet incident.

En contre-interrogatoire, il est ressorti que la camionnette ne pouvait syntoniser en même temps la fréquence obligatoire et la fréquence au sol de la FSS.

À l'époque, le directeur de site de la FSS à Terrace était M. Monty Cook. Il travaillait pour NAV CANADA depuis sa création et il avait antérieurement travaillé pour Transports Canada à titre de spécialiste de l'information de vol dans divers domaines, notamment à titre de directeur de site et instructeur des spécialistes de l'information de vol à Cornwall.

M. Cook a déclaré que le 17 décembre 1998, au moment de l'incident, il était sur l'aire opérationnelle de la FSS lorsqu'il a pris conscience qu'une irrégularité opérationnelle s'était produite. En réaction à l'incident, il a relevé le spécialiste de l'information de vol de ses fonctions, saisi les carnets et les bandes d'enregistrement et parlé à l'équipage de l'aéronef.

Il a ensuite rédigé et présenté un Rapport d'enquête sur incident aéronautique à NAV CANADA concernant l'irrégularité d'exploitation (l'incursion du véhicule) en date du 17 décembre 1998 (pièce M-2, onglet 6).

À la suite de ce rapport, une demande de renseignements a été reçue de Transports Canada, y compris une demande de préservation et de saisie des bandes d'enregistrement et des preuves afférentes (onglet 3). M. Cook a répondu à la demande de documents par une note de service en date du 29 décembre 1998 (pièce M-2, onglet 4).

On a largement questionné M. Cook au sujet des activités et des exigences de la FSS. De nombreuses pièces documentaires ont été produites par son entremise. L'onglet 9 de la pièce M-2 contient des extraits de diverses publications et ententes qui indiquent généralement que le contrôle des véhicules fait partie des services fournis par la FSS de Terrace. Par exemple, l'onglet 9 contient un document qui est soi-disant une entente entre la FSS de Terrace de NAV CANADA et le directeur de l'aéroport de Terrace, en vigueur le 1er avril 1995 et dans laquelle on trouve les responsabilités de la FSS :

2. La FSS est responsable :

a) du service de contrôle des véhicules par les spécialistes de l'information de vol qui doivent contrôler la circulation des véhicules sur les aires de manœuvre;

L'onglet 10 de la pièce M-2 contient un manuel de l'emplacement des ATS de NAV CANADA pour la FSS de Terrace préparé par M. Cook, selon son témoignage. Le manuel expose les services fournis par la FSS de Terrace à l'intérieur de la zone de contrôle de Terrace. L'article 2.0 porte sur les types de services fournis et en 2.1 on trouve un tableau traitant du contrôle des véhicules.

À 3.4.6 Service de contrôle de véhicules (VCS), on détermine ce qui suit :

Le contrôle des véhicules circulant sur les aires de manœuvre d'un aéroport. Ces services sont fournis conformément aux procédures du :

  • FSS MANOPS
  • SIM (Station Information Manual)

Ce document a été modifié le 25 mars 1998 et était en vigueur au moment de l'incident.

On a présenté en preuve à l'onglet 12, une photocopie du certificat d'exploitation no 1 des ATS délivré à NAV CANADA, en vigueur le 1er novembre 1996. Ce certificat inclut la FSS de Terrace.

En contre-interrogatoire, Me Floyd a demandé diverses questions concernant la pièce D-1, l'Aviation Services & Facilities Agreement de l'aéroport de Terrace, en vigueur le 1er novembre 1996. M. Cook a reconnu qu'il s'agissait d'un document important et, qu'à sa connaissance, on ne faisait pas référence au manuel de l'emplacement des ATS de NAV CANADA dans l'entente. On lui a demandé de commenter les articles 15, 17 et le PE 26 avant de les verser au dossier. Il a admis que l'article 15 était très important. Toutefois, il a aussi déclaré qu'il n'avait pas lu le document auparavant.

M. Cook a témoigné que l'employé 61 n'aurait pas surveillé la fréquence obligatoire. Même s'il est possible de surveiller les deux fréquences, ce n'est pas permis.

En réinterrogatoire, M. Cook a témoigné que le manuel de l'emplacement de Terrace (onglet 10) avait été préparé conformément au certificat d'exploitation des ATS.

On a appelé M. Carol Verreault afin qu'il témoigne de l'historique du service de contrôle des véhicules par la FSS. Il a une vaste expérience à Transports Canada dans divers rôles reliés à ce domaine et il a été reconnu comme expert sur le sujet. On trouve son curriculum vitae à la pièce M-4.

Le témoignage de M. Verreault a retracé l'historique de la provision du service de contrôle des véhicules par la FSS, à partir d'une recommandation de la Commission Dubin[13] selon laquelle les spécialistes de l'information de vol devraient avoir l'autorité de contrôler la circulation des véhicules sur l'aire de manœuvre d'un aéroport jusqu'aux normes actuelles qui permettent aux spécialistes de l'information de vol d'exercer ce contrôle. Ces normes, selon lui, sont au moins partiellement définies dans un document de janvier 1998 intitulé FSS Job Analysis[14]. Ce document a pour objectif de cerner les principaux domaines d'activités et de sous-activités relevant de la responsabilité des services de la FSS. À la rubrique Area of Responsibility (domaine de responsabilités) sous 1.1, on trouve : « fournir un contrôle des véhicules ». En retraçant l'historique, on a fait référence à de nombreux documents de la pièce M-2[15].

De son point de vue d'expert, l'exercice du contrôle des véhicules par la FSS dans les aéroports non contrôlés n'est pas différent maintenant de ce qu'il était avant la cession du régime de Transports Canada à NAV CANADA. Si Transports Canada était au fait que NAV CANADA avait cessé d'exercer cette fonction, cela représenterait une diminution du niveau des services nécessitant une autorisation ministérielle.

Me Floyd a contesté ce point de vue au cours du contre-interrogatoire, en partie, en faisant référence au rapport du Bureau canadien de la sécurité aérienne (BCSA) (comme il se nommait à l'époque) qui se prononçait sur les risques de collision des aéronefs au sol ou près du sol dans les aéroports canadiens[16].

Il a fait référence aux conclusions et aux recommandations des pages 152 et 153. À l'alinéa c de la page 153, on recommande :

c. confère formellement aux spécialistes de l'information de vol, le pouvoir d'exercer le contrôle intégral de tous les véhicules en circulation sur les aires de manoeuvre...

Toutefois, M. Verreault a répondu que le rapport ne l'a pas convaincu que la FSS n'avait pas déjà le pouvoir. Il n'était pas d'accord pour dire que le BCSA avait constaté en 1987 que le pouvoir n'avait pas été délégué aux spécialistes de l'information de vol.

En réponse à Me Floyd, il a affirmé que les spécialistes de l'information de vol exerçaient une délégation de pouvoir en vertu des règlements et de leur contrat.

ARGUMENTS—MINISTRE

Me Hector a passé la preuve de tous les témoins en revue et il a associé les points qu'il jugeait pertinents aux éléments des allégations. Il a soutenu que la documentation fournie prouvait selon la prépondérance des probabilités tous les chefs des allégations.

Il a de plus présenté ses points de vue sur d'autres points soulevés au cours de la présentation des requêtes et lors du contre-interrogatoire, notamment la fréquence appropriée de la circulation des véhicules, la mise sur pied de services consultatifs actifs pour les véhicules et la comparaison ou l'interprétation de lois et d'ententes sur lesquelles Me Floyd s'était prononcé.

NAV CANADA

Me Floyd a déclaré que la décision du ministre avait pour effet de juger NAV CANADA responsable du fait d'autrui pour un spécialiste de l'information de vol qui ne fournissait pas des services de la circulation aérienne selon le manuel de l'emplacement, lequel comprend les spécifications du FSS Manops. Toutefois, si le fait de fournir ce service constituait une exigence, il ne s'agit pas d'une exigence de réglementation qui relève de la compétence du Tribunal. Nous reprenons les propos de Me Floyd qui déclare que la question n'est pas de savoir si NAV CANADA fournit le contrôle des véhicules mais plutôt s'il le fait en vertu d'un règlement, d'un contrat ou de son propre chef.

Il prétend de plus, qu'avant la cession des services de navigation aérienne à NAV CANADA, les spécialistes de l'information de vol comptaient dans leurs tâches, à titre de personnel des opérations aéroportuaires, la délégation officieuse du contrôle des véhicules, étant donné que Transports Canada possédait alors et exploitait les aéroports.

On a plaidé la défense de diligence raisonnable. Le procureur a soutenu que la preuve de Transports Canada montrait que le spécialiste de l'information de vol avait été formé, évalué, vérifié et réprimandé, ce qui démontre que la société avait exercé une diligence raisonnable.

LA LOI

Fourniture de services de la circulation aérienne conformément au manuel de l'emplacement des ATS

801.08 Il est interdit au titulaire d'un certificat d'exploitation des ATS de fournir des services de la circulation aérienne à un emplacement opérationnel à moins que les services ne soient fournis conformément :

a) au manuel de l'emplacement des ATS;

DISCUSSION

Conformément aux dispositions réglementaires générales de l'article 4.9 de la Loi sur l'aéronautique, le gouverneur en conseil peut prendre des règlements sur l'aéronautique. En vertu de ce pouvoir, le gouverneur en conseil a édicté le RAC.

Le 1er novembre 1996, les services de navigation aérienne au Canada qui avaient été fournis jusque là par Transports Canada, ont été cédés à une personne morale, NAV CANADA.

Les règlements pertinents concernant le fournisseur de services de navigation aérienne se trouvent dans la partie VIII du RAC, intitulée « Services de la navigation aérienne ». Les termes « services de navigation aérienne » mentionnés au paragraphe 3(1) de la Loi sur l'aéronautique ont la même signification qu'au paragraphe 2(1) de la Loi sur la commercialisation des services de navigation aérienne (projet de loi C-20). Ils comprennent à la fois les services du contrôle de la circulation aérienne et les services d'information de vol.

Ces deux termes sont compris dans la définition des services de la circulation aérienne à l'article 800.01 du RAC qui stipule :

« services de la circulation aérienne » ou « ATS ». S'entend des services du contrôle de la circulation aérienne, des services consultatifs de la circulation aérienne et des services d'information de vol.

Les services de contrôle de la circulation aérienne sont fournis par une unité de contrôle de la circulation aérienne, comme on peut le voir dans la définition du paragraphe 800.01(1) du RAC. Les services consultatifs de la circulation aérienne peuvent être fournis par une unité de contrôle de la circulation aérienne ou par une FSS comme le précise la définition de l'article 101.01 du RAC. Les services d'information de vol sont fournis par une FSS (article 101.01).

Le RAC prévoit qu'il est interdit à toute personne d'exploiter une unité de contrôle de la circulation aérienne ou une FSS, à moins que la personne ne soit titulaire d'un certificat d'exploitation des ATS l'autorisant à exploiter l'unité de contrôle de la circulation aérienne ou la station d'information de vol[17]. En présentant une demande de certificat d'exploitation des ATS, la personne doit soumettre une demande de certificat d'exploitation et un exemplaire du manuel de l'emplacement des ATS proposé pour chaque emplacement opérationnel qui figurera sur le certificat[18].

Le certificat d'exploitation des ATS sera délivré si le demandeur satisfait à certains critères. Entre autres choses, on exige qu'un manuel de l'emplacement des ATS pour l'emplacement opérationnel soit approuvé par le ministre[19]. Le RAC prescrit le contenu du manuel de l'emplacement[20] :

(2) Le manuel de l'emplacement des ATS contient ce qui suit :

[...]

b) tout renseignement portant sur l'administration de l'unité de contrôle de la circulation aérienne ou de la station d'information de vol, y compris :

[...]

(v) une déclaration, signée par le titulaire du certificat d'exploitation des ATS, attestant que le manuel est complet et que le contenu est exact,

(vi) une déclaration, signée par le ministre, indiquant que celui-ci a approuvé le manuel;

c) tout renseignement concernant l'exploitation de l'unité de contrôle de la circulation aérienne ou de la station d'information de vol, y compris :

[...]

(ii) le cas échéant, une description de l'aire de manœuvre et de l'aire de mouvement de l'aéroport,

[...]

d) dans le cas où des services consultatifs de la circulation aérienne ou des services d'information de vol sont fournis, une description de la marche à suivre pour la fourniture de ces services;

[...]

f) une copie de tout accord ou protocole d'entente concernant l'exploitation de l'unité de contrôle de la circulation aérienne ou de la station d'information de vol;

Le manuel de l'emplacement doit exposer les types de services de la circulation aérienne fournis à chaque emplacement opérationnel. L'emplacement opérationnel est défini comme l'emplacement physique d'une unité de contrôle de la circulation aérienne opérationnelle ou d'une station d'information de vol opérationnelle[21].

Voilà le cadre statutaire constituant le fondement du manuel de l'emplacement.

Dans ce cas, la preuve révèle que NAV CANADA est titulaire d'un certificat d'exploitation des ATS no 1[22]. À sa face même, on y déclare qu'il est délivré sous l'autorité du ministre en vertu de la Loi sur l'aéronautique et il permet au titulaire de fournir les services de circulation aérienne mentionnés à l'annexe du certificat. Il est de plus prévu que l'annexe contient une liste des emplacements opérationnels pour lesquels le ministre a approuvé un manuel de l'emplacement des ATS, et spécifie les types de services de la circulation aérienne que le titulaire du certificat est autorisé à fournir à chaque emplacement opérationnel.

À l'annexe, on trouve une liste des tours de contrôle, des centres de contrôle régional et des unités de contrôle terminal, qui sont tous par définition, des unités de contrôle de la circulation aérienne. De plus, l'annexe comprend une liste des stations d'information de vol. Terrace fait partie de ce dernier groupe.

Nous poursuivons ensuite avec le manuel de l'emplacement de la FSS de l'emplacement opérationnel de Terrace[23].

Le directeur de la FSS de Terrace, le directeur des services de la circulation aérienne et le directeur régional des services de la circulation aérienne de NAV CANADA ont attesté que le manuel de l'emplacement était complet et exact. Le ministre des Transports a approuvé le manuel en le signant.

Dans le manuel, à l'article 1.5 intitulé « Responsabilités », on trouve ce qui suit :

1.5.3 Spécialiste de l'information de vol

Les spécialistes de l'information de vol sont responsables d'assister à la sécurité et à la rapidité de l'écoulement de la circulation aérienne par le biais de services consultatifs de la circulation aérienne, d'information de vol, d'urgence et de services complémentaires.

Les fonctions particulières des spécialistes de l'information de vol sont prévues au FSS Manops, aux FSS Standards, au SIM, dans les bulletins de procédures des services de vol de la région du Pacifique et dans les directives des unités.

On constate que le FSS Manops, le FSS Standards et le SIM sont inclus à titre de référence. Conformément aux prescriptions du paragraphe 801.07(1) du RAC et aux obligations en vertu du certificat, l'article 2.0 du manuel de l'emplacement contient une liste des services fournis. Le service consultatif d'aéroport et de contrôle des véhicules figurent à l'article 2.1.

L'article 3 du manuel porte sur l'exploitation. Le paragraphe 3.2.1 explique que les pistes 15/33 font partie de l'aire de manœuvre de l'aéroport Terrace. Plusieurs paragraphes sont pertinents à la présente cause, à savoir :

3.4 FOURNITURE DES SERVICES CONSULTATIFS DE LA CIRCULATION AÉRIENNE et D'INFORMATION DE VOL

Les services consultatifs de la circulation aérienne et d'information de vol sont fournis conformément aux documents qui suivent :

[...]

3.4.3 Service d'information de vol en route (FISE)

Les renseignements fournis aux vols à l'extérieur d'une zone de contrôle ou d'une zone de fréquence obligatoire (MF).

Ces services sont fournis conformément aux procédures prescrites au :

  • FSS Manops
  • SIM

3.4.4 Services consultatifs d'aéroport (AAS)

Les renseignements et les conseils fournis aux pilotes d'aéronefs pour assurer une arrivée et un départ en toute sécurité.

Ces services sont fournis conformément aux procédures prescrites au :

  • FSS Manops
  • SIM

[...]

3.4.6 Service de contrôle de véhicules (VCS)

Le contrôle des véhicules circulant sur les aires de manœuvre d'un aéroport. Ces services sont fournis conformément aux procédures prescrites au :

  • FSS Manops
  • SIM

On constate que le manuel de l'emplacement prescrit que le service doit être fourni mais qu'on trouve la procédure pour fournir le service dans le FSS Manops et le SIM. Les points saillants concernant les services consultatifs d'un aéroport et de contrôle des véhicules figurent aux chapitres 8 et 9[24] du FSS Manops.

CHAPITRE 8 - SERVICE CONSULTATIF D'AÉROPORT

816.1

Donnez un sommaire de tous les éléments du trafic terrestre qui ne sont pas prévus avoir quitté la piste ou voie de circulation, ou les deux, prévue avant le décollage ou l'heure d'atterrissage prévue de l'aéronef.

A. aux aéronefs; et

B. aux hélicoptères, lorsque cela est applicable.

816.2

Prévenez l'aéronef lorsque :

[...]

B. le trafic terrestre n'a pas ou ne peut pas signaler avoir quitté la piste ou voie de circulation prévue;

CHAPITRE 9 - SERVICE DE CONTRÔLE DES VÉHICULES

901.1

Le but du service de contrôle des véhicules est de contrôler les déplacements du trafic terrestre sur l'aire de manœuvre des aéroports non contrôlés désignés.

911.5

Ordonnez au trafic terrestre de quitter la piste ou voie de circulation prévue, ou les deux, avant l'atterrissage ou le décollage d'un aéronef :

[...]

911.8

Gardez le trafic terrestre à l'écart comme suit :

A. à 60 mètres (200 pieds) du bord de la piste, sauf si d'autres points d'attente ont été établis par des marques ou des panneaux; ou

B. à une distance suffisante [i.e. moins de 60 mètres (200 pieds)] du bord de la piste pour assurer que le trafic terrestre ne constitue pas un danger pour les aéronefs qui atterrissent ou décollent, s'il n'est pas possible de respecter les distances prévues en A. ci-dessus.

L'analyse précédente des lois et des références incorporées démontre que NAV CANADA a un devoir réglementaire qui provient des dispositions de la Loi sur l'aéronautique.

La thèse principale de Me Floyd était de savoir si NAV CANADA fournissait le service en vertu d'un règlement ou sur une autre base, par exemple un contrat.

En raison de la nature discursive des arguments présentés sur diverses requêtes, j'ai d'abord cru qu'il contestait que les services soient réellement fournis ou que ceux qui l'étaient relevaient véritablement du contrôle ou de la simple consultation. Toutefois, dans les plaidoiries, il est devenu clair qu'il remettait en question le fondement de la fourniture du service.

C'est devenu clair à la fin des requêtes, lorsque j'ai fait référence aux publications d'information aéronautique A.I.P. Canada[25] et le Supplément de vol-Canada[26]. Ces deux documents jouissent d'une publication et diffusion répandue dans le milieu de l'aviation au Canada. J'ai laissé entendre aux parties que je prendrais connaissance d'office du Supplément de vol-Canada. L'A.I.P. Canada était en preuve à l'onglet I de la pièce M-2, concernant la fourniture des services d'information de vol.

Les deux documents attestent que la FSS fournit des services consultatifs d'aéroport et de contrôle des véhicules[27]. Le Supplément de vol-Canada est une publication civile et militaire qui parait à tous les 56 jours. Elle est publiée au nom de NAV CANADA et du ministère de la Défense nationale[28].

En ce qui a trait à ces documents, Me Floyd a répondu qu'il ne s'agissait pas tellement du contrôle des véhicules mais de la base de ce service.

Me Floyd a choisi de ne pas appeler de témoins ni de présenter de preuve au nom de NAV CANADA mais il a présenté de la documentation à l'appui de ses arguments sur les diverses requêtes et sur le cas lui-même. Me Hector ne s'est pas objecté à ces documents; certains d'entre eux sont des textes de loi, p. ex. : projet de loi C-20, d'autres sont des documents contractuels entre la Couronne et NAV CANADA et d'autres sont des documents internes de NAV CANADA. Pour comprendre pleinement les questions soulevées par Me Floyd, une revue de ce que je crois être la base de sa présentation est de mise, même si cela entraîne nécessairement une répétition des points soulevés lors des requêtes.

Ses arguments découlent de la cession des services de navigation aérienne civile de Transports Canada à NAV CANADA. Un décret en conseil a autorisé le ministre des Transports, au nom de Sa Majesté, de conclure une entente avec NAV CANADA (l'entente de cession) quant à la cession du système de navigation aérienne civile à NAV CANADA, moyennant un milliard cinq cents millions de dollars.

L'entente de cession est un document exhaustif accompagné de nombreuses annexes, dont le sujet vise la réalisation de la cession des actifs, de la gestion, de l'exploitation, de la maintenance et des services du système de navigation aérienne à NAV CANADA. Les parties étaient Sa Majesté et NAV CANADA.

La loi du Parlement qui conférait l'autorité de la commercialisation des services de navigation aérienne civile s'intitulait la Loi sur la commercialisation des services de navigation aérienne civile (projet de loi C-20). Les principaux éléments de cette Loi comprennent la cession des services de navigation aérienne à NAV CANADA, la cession des employés à NAV CANADA, la continuation des conventions collectives et des droits de négociation avec les remplaçants et l'imposition de frais d'utilisation par NAV CANADA.

On constate que la nature et l'objectif de ces documents visaient la cession du système de la Couronne à la société. Dès que l'obligation de fournir un service est cédée, ce sont la Loi sur l'aéronautique et le RAC qui indiquent la façon particulière de fournir le service et non les documents de cession.

Me Floyd a soulevé la question de ce qu'il considérait comme des incompatibilités des deux régimes, comme il l'a déjà fait remarquer dans ses requêtes.

Il a de plus contesté le manuel de l'emplacement sur deux plans. Premièrement, il a allégué qu'il s'agissait d'un document qui n'avait pas été divulgué dans le cadre de la cession et, deuxièmement, qu'il ne portait pas les deux signatures officielles exigées par les règlements de NAV CANADA.

Toutefois, la preuve montre qu'il s'agit d'un document de NAV CANADA et non pas un des documents cédés par Transports Canada à NAV CANADA. Les signatures officielles de NAV CANADA, prévues par ses règlements, figurent à l'article XIII Execution of Contracts. Il s'agit des signatures de personnes qui pouvaient lier la société à une autre partie. Le manuel de l'emplacement est un document interne, exigé en vertu du RAC et de son certificat d'exploitation. Les signatures apposées étaient requises pour attester qu'il est complet et exact, conformément au sous-alinéa 801.07(2)b)(v) du RAC. Un examen du manuel montre ces signatures au-dessous d'une telle déclaration.

À un certain moment, j'ai cru que Me Floyd plaidait que, lors de la cession, il y avait eu une lacune concernant certains termes (services consultatifs d'aéroport et de contrôle des véhicules) qui ne se trouvaient ni dans l'entente de cession, ni dans le projet de loi C-20. Toutefois, je l'ai aussi entendu dire qu'il n'y avait pas de lacune. Comme je l'ai entendu dire les deux, il serait normalement difficile de se prononcer sur la question, mais le projet de loi C-20 traite de cela.

Dans ses arguments, il a déclaré que les documents de la cession emplissaient vingt et une boîtes-classeurs et que le coût de la transaction s'était élevé à 1,5 milliard de dollars. Il est concevable que l'on puisse avoir oublié quelque chose dans une transaction si importante. Toutefois, les rédacteurs de la loi avaient cet aspect à l'esprit quand ils ont déclaré à l'article 9 du projet de loi C-20 :

Sous réserve des autres dispositions de la présente loi, la société a l'obligation, dès la date de cession, de fournir, à tous les usagers et dans la même mesure, les services de navigation aérienne civile que fournissait avant cette date le ministère des Transports.

M. Verreault a témoigné sur la portée des services fournis avant la date de la cession. Il s'est prononcé à la fois sur les services consultatifs et sur le contrôle des véhicules. Il avait examiné plusieurs pièces sur les services de contrôle des véhicules, partant de la recommandation de la Commission Dubin jusqu'au document actuel de NAV CANADA. En résumé, son point de vue d'expert était que les services de contrôle des véhicules fournis par les spécialistes de l'information de vol ne différaient pas maintenant d'avant la cession.

Même si Me Floyd a plaidé que les services n'étaient pas énumérés dans les documents sur lesquels il s'est appuyé, la preuve démontre que les services étaient fournis avant la cession et que la mise en vigueur de l'article 9 du projet de loi C-20 obligeait NAV CANADA à continuer à les fournir.

Comme on l'a déjà signalé, les termes « services consultatifs de la circulation aérienne » font partie des termes services de la circulation aérienne. Comme les services consultatifs de la circulation aérienne constituent un service de la circulation aérienne et que NAV CANADA est titulaire d'un certificat pour fournir des services de la circulation aérienne, il s'ensuit nécessairement que NAV CANADA les fournit. NAV CANADA a inclus la fourniture de ces services à son propre manuel. L'affirmation de Me Floyd selon laquelle l'obligation n'était pas cédée à NAV CANADA perd de sa puissance devant cette inclusion.

Lors de l'audience, on a soulevé d'autres questions mais elles ne portaient pas sur ce sujet. Que le pouvoir du spécialiste de l'information de vol porte sur le « contrôle » ou « la consultation » en ce qui a trait aux véhicules semble avoir gêné l'industrie dès l'époque de la Commission Dubin. Il se peut que cela découle de l'utilisation de termes comme services consultatifs des véhicules ou services consultatifs actifs pour les véhicules. La preuve montre que les spécialistes de services font plutôt du contrôle que de la consultation. Le changement de nomenclature a été passé en revue par M. Verreault à l'onglet 23.

On a soulevé la question de la délégation de pouvoir à un spécialiste de l'information de vol. Avant leur passage du secteur des télécommunications au secteur des services de la circulation aérienne de Transports Canada, cette question était fort délicate. Dans le cas présent, elle ne l'est pas. La délégation de pouvoir[29] a permis au ministre d'autoriser une autre personne à exercer ou accomplir les fonctions du ministre. Depuis la commercialisation (projet de loi C-20), le ministre n'exerce plus les services de navigation aérienne. Les spécialistes de l'information de vol n'exercent pas un pouvoir délégué.

L'utilisation que fait Me Floyd des divers documents de cession et ses arguments sont non fondés. Ainsi que le révèle l'analyse précédente, quand la cession a été conclue, l'obligation de fournir des services de navigation aérienne découlait de la Loi sur l'aéronautique, du RAC et des documents auxiliaires. En réponse à sa question, l'obligation de NAV CANADA est réglementaire et non pas contractuelle ou de son propre chef.

QUESTIONS EN LITIGE

À la suite de cette conclusion, on doit résoudre la question de savoir si NAV CANADA a contrevenu à l'alinéa 801.08a) du RAC en ne fournissant pas les services conformément au manuel de l'emplacement de la FSS.

Maintenu—NAV CANADA a contrevenu à l'alinéa 801.08a) du RAC, le 17 décembre 1998 à l'emplacement de Terrace.

Le fondement de la fourniture de services de contrôle des véhicules et de consultation à Terrace constitue une obligation du titulaire d'un certificat d'exploitation des ATS prescrite par la Loi.

NAV CANADA avait accepté l'obligation de fournir ces services conformément à son manuel de l'emplacement. Dans ce cas, NAV CANADA n'a pas respecté son obligation de fournir ce service comme suit :

Chef d'accusation no 1 :

NAV CANADA n'a pas ordonné au trafic terrestre (employé 61) de quitter la piste prévue, avant l'atterrissage de l'aéronef Nav Can 200, en contravention à l'article 911.5 du FSS Manops.

À l'article 911.5 du FSS Manops, on prévoit « ordonnez au trafic terrestre de quitter la piste ou voie de circulation prévue, ou les deux, avant l'atterrissage ou le décollage d'un aéronef ».

La preuve démontre que le personnel en véhicule était sur l'aire de manœuvre, ce qui incluait la piste 15/33. Le conducteur du véhicule, M. Mitchell, a témoigné qu'il n'avait pas reçu d'instruction de quitter la piste avant l'atterrissage de l'aéronef. Les bandes d'enregistrement et la transcription ont confirmé ce témoignage.

Chef d'accusation no 2 :

NAV CANADA a fait défaut de prévenir l'aéronef Nav Can 200 que le trafic terrestre (employé 61) n'avait pas signalé qu'il avait quitté la piste prévue, en contravention à l'article 816.2 du FSS Manops.

À l'article 816.2 B, le FSS Manops stipule : « Prévenez l'aéronef lorsque : [...] B. le trafic terrestre n'a pas ou ne peut pas signaler avoir quitté la piste ou voie de circulation prévue ».

Greg Schmidt, commandant de bord du Nav Can 200, a témoigné qu'il n'avait pas été prévenu de la présence d'un véhicule sur la piste. Les bandes d'enregistrement et la transcription ont confirmé ce témoignage. On peut alors supposer qu'il n'y a eu aucun avis que le trafic terrestre n'avait ou ne pouvait signaler avoir quitté la piste prévue.

Chef d'accusation n o 3 :

NAV CANADA n'a pas fait de sommaire du trafic terrestre (employé 61) qui ne devait pas avoir quitté la piste prévue avant le temps où l'aéronef Nav Can 200 devait atterrir, en contravention à l'article 816.1 du FSS Manops.

À l'article 816.1, le FSS Manops stipule : « Donnez un sommaire de tous les éléments du trafic terrestre qui ne sont pas prévus avoir quitté la piste ou voie de circulation, ou les deux, prévue avant le décollage ou l'heure d'atterrissage prévue de l'aéronef ».

Le commandant Schmidt a déclaré que le Nav Can 200 avait fait tous les appels appropriés, y compris ceux de l'approche vent arrière et de l'approche finale. Pour ces raisons, le spécialiste de l'information de vol connaissait l'heure d'atterrissage prévue. Comme le Nav Can 200 n'avait pas été avisé d'un quelconque trafic terrestre sur la piste prévue, il ne pouvait y avoir de sommaire du trafic terrestre qui n'aurait pas prévu avoir quitté la piste avant l'heure d'atterrissage prévue.

Chef d'accusation no 4 :

NAV CANADA n'a pas gardé le trafic terrestre à l'écart (employé 61) à 200 pieds du bord de la piste, en contravention à l'article 911.8 (A) du FSS Manops.

L'article 911.8 A du FSS Manops stipule : « Gardez le trafic terrestre à l'écart comme suit : A. à 60 mètres (200 pieds) du bord de la piste, sauf si d'autres points d'attente ont été établis par des marques ou des panneaux; ».

Le commandant Schmidt et M. Mitchell ont témoigné que la camionnette était aux abords de la piste lorsque l'aéronef est passé. M. Mitchell a déclaré qu'après avoir reçu l'autorisation d'aller sur la piste il n'a eu aucune autre communication avec la FSS jusqu'après le passage de l'aéronef. On n'a présenté aucune preuve sur les positions d'attente par marques ou par signes. Pour ces motifs, NAV CANADA n'a pas gardé le trafic terrestre à 200 pieds du bord de la piste.

Chef d'accusation n o 5 :

NAV CANADA n'a pas gardé le trafic terrestre à l'écart (employé 61) à une distance suffisante du bord de la piste pour assurer qu'il ne constitue pas un danger à l'arrivée de l'aéronef Nav Can 200, en contravention à l'article 911.8 (B).

L'article 911.8(b) du FSS Manops stipule : « Gardez le trafic terrestre à l'écart comme suit : [...] B. à une distance suffisante [i.e. moins de 60 mètres (200 pieds)] du bord de la piste pour assurer que le trafic terrestre ne constitue pas un danger pour les aéronefs qui atterrissent ou décollent, s'il n'est pas possible de respecter les distances prévues en A. ci-dessus. ».

M. Mitchell a témoigné qu'après avoir reçu l'autorisation d'aller sur la piste, il n'a eu aucune autre communication avec la FSS jusqu'après le passage de l'aéronef. Il a simplement déplacé la camionnette lorsqu'il a entendu l'aéronef atterrir et il a réussi à atteindre le bord de la piste au moment où l'aéronef est passé. Voilà qui est suffisamment proche pour constituer un danger. La FSS, en ne retenant pas l'employé 61, peut être perçue comme ayant provoqué le danger mentionné à l'article 911.8 B.

Me Floyd a soulevé une objection concernant les bandes d'enregistrement et la transcription. Il a invoqué que c'était trompeur parce que les bandes d'enregistrement provenaient de plusieurs pistes et fréquences. C'était trompeur parce qu'on perçoit que tout le monde écoutait chacune des conversations des autres, alors que ce n'est pas le cas. On a noté l'objection. Lorsqu'on a compris comment les bandes d'enregistrement étaient compilées, le résultat n'est pas trompeur; donc, les bandes d'enregistrement et la transcription demeurent en preuve. Même si une personne considère que c'est trompeur, il y a suffisamment de preuve pour démontrer les chefs d'accusation sans les bandes.

La preuve présentée démontre que NAV CANADA était titulaire du certificat d'exploitation des ATS no 1. Le 17 décembre 1998, à l'emplacement opérationnel de Terrace en Colombie-Britannique, elle n'a pas fourni de services de la circulation aérienne conformément au manuel de l'emplacement, étant donné qu'elle n'a pas utilisé les procédures du Manuel d'exploitation des FSS. Pour ces raisons, il s'agit d'un manquement à l'alinéa 801.08a) du RAC.

DILIGENCE RAISONNABLE

Dans ses observations finales, Me Floyd a aussi plaidé que NAV CANADA ne devrait pas être trouvé coupable en raison de l'application de la défense de diligence raisonnable. La Loi sur l'aéronautique prévoit particulièrement cette défense :

8.5 Nul ne peut être reconnu coupable d'avoir contrevenu à la présente partie ou à ses textes d'application s'il a pris toutes les mesures nécessaires pour s'y conformer.

La Cour suprême du Canada s'est prononcée sur ce concept dans R. c. Sault Ste-Marie[30]. En se prononçant particulièrement sur les infractions de responsabilité stricte, le juge Dickson a déclaré :

Les infractions dans lesquelles il n'est pas nécessaire que la poursuite prouve l'existence de la mens rea, l'accomplissement de l'acte comporte une présomption d'infraction, laissant à l'accusé la possibilité d'écarter sa responsabilité en prouvant qu'il a pris toutes les précautions nécessaires. Ceci comporte l'examen de ce qu'une personne raisonnable aurait fait dans les circonstances. La défense sera recevable si l'accusé croyait pour des motifs raisonnables à un état de faits inexistant qui, s'il avait existé, aurait rendu l'acte ou l'omission innocent, ou si l'accusé a pris toutes les précautions raisonnables pour éviter l'événement en question. Ces infractions peuvent être à juste titre appelées des infractions de responsabilité stricte.

Le Tribunal de l'aviation civile a appliqué le concept de diligence raisonnable. Le Tribunal s'est prononcé sur ce concept dans la décision d'appel Shermet c. Ministre des Transports[31]. Le comité d'appel a déclaré à la page 4 :

Dès que la partie qui allègue la contravention a démontré les éléments de responsabilité stricte selon la prépondérance des probabilités, il incombe au présumé contrevenant de prouver, selon la prépondérance des probabilités, qu'il a pris toutes les mesures nécessaires pour éviter la commission d'une infraction. L'assertion concernant le recours à la responsabilité stricte en guise de défense se retrouve dans R. c. Sault Ste-Marie, [1978] 2 R.C.S. 1299 ainsi qu'à l'article 8.5 de la Loi sur l'aéronautique.

Ces causes indiquent que le fardeau de prouver la diligence raisonnable repose sur la partie qui l'invoque. Le juge Dickson a déclaré en outre : « laissant l'accusé la possibilité d'écarter sa responsabilité en prouvant qu'il a pris toutes les précautions nécessaires ».

Dans Shermet, le comité a déclaré que dès que les éléments constitutifs étaient prouvés, il incombait au présumé contrevenant de prouver qu'il avait pris toutes les mesures nécessaires.

Je conclus que le ministre a prouvé, selon la prépondérance des probabilités, tous les éléments constitutifs de l'infraction. Il incombe donc à NAV CANADA de présenter une preuve de sa diligence raisonnable. Me Floyd n'a appelé aucun témoin et n'a donc fourni aucune preuve de diligence raisonnable. Pour ces motifs, NAV CANADA ne peut se prévaloir de la défense. Dans ses arguments, il a déclaré que la preuve de Transports soulevait la question de la diligence raisonnable. Il a paraphrasé la preuve de Transports Canada concernant la formation, l'évaluation et la vérification des spécialistes de l'information de vol. Il a déclaré que le spécialiste en service avait été réprimandé. De plus, NAV CANADA s'occupait d'incursions de véhicules, ce qui démontre sa diligence raisonnable.

Si je suis dans l'erreur en concluant que NAV CANADA a le fardeau de fournir la preuve de sa diligence raisonnable, la preuve de Transports Canada sur laquelle Me Floyd s'appuie demeure insuffisante pour prouver la défense. La preuve doit être liée à la diligence raisonnable prise pour éviter la commission de l'infraction. Dans le cas en l'espèce, l'infraction constitue un manquement à l'alinéa 801.08a) du RAC. La preuve de Transports Canada ne portait pas particulièrement sur un manquement à cet article mais elle portait sur le fonctionnement général de la FSS. Cela est suffisant pour prouver que la société a exercé toute la diligence raisonnable.

SANCTION

Me Hector a plaidé qu'un manquement à un seul des chefs d'accusation entraînerait une amende de 10 000 $. Étant donné la nature grave des infractions présumées, comme le démontre la quasi-collision entre un véhicule et un aéronef, l'amende est entièrement justifiée.

Me Floyd a prétendu que la sanction était inappropriée parce qu'il considérait que la société avait agi de façon raisonnablement diligente et que, de plus, il y avait une autre personne responsable.

Si Me Floyd avait raison en ce qui concerne la diligence raisonnable, il n'y aurait eu aucune sanction puisque la diligence raisonnable empêchait de conclure à une infraction. Je présume que l'autre personne responsable à laquelle on fait référence est le spécialiste de l'information de vol de service ce jour-là. On peut considérer que NAV CANADA a contrevenu à une disposition de la loi étant donné qu'une société ne peut agir que par le biais de personnes.

La sanction est dans les limites des prescriptions de l'article 103.08 du RAC. L'infraction aurait pu entraîner des résultats désastreux. On n'a démontré ni plaidé de circonstances atténuantes ou d'amoindrissement. Finalement, je ne vois aucune raison de modifier la sanction de 10 000 $.

CONCLUSION

Le ministre a prouvé, selon la prépondérance des probabilités, que NAV CANADA a contrevenu à l'alinéa 801.08a) du RAC. La défense de diligence raisonnable n'a pas été prouvée. Je maintiens la décision du ministre d'imposer une amende de 10 000 $ à NAV CANADA.

Allister Ogilvie
Vice-président
Tribunal de l'aviation civile


[1] J. Sopinka, S. Lederman & A. Bryant, The Law of Evidence in Canada (Toronto et Vancouver : Butterworths, 1992) à la p. 990-997.

[2] Ibid. p. 994.

o [1988] J.C.F. n 655, Dossier de Cour no T-320-88.

[4] Chandler c. Alberta Association of Architects [1989] 2 R.C.S. 848.

[5] Grillas c. Canada (ministre de la Main-d'oeuvre et de l'Immigration) [1972] R.C.S. 577.

[6] L.C. 1996, c. 20.

[7] Pierre A. Coté, Interprétation des lois au Canada (Cowansville (Québec), Les Éditions Yvon Blais Inc., 1984).

[8] Ibid. p. 275.

[9] Ibid. p. 286.

[10] Ibid. p. 287.

[11] Ibid. p. 277.

[12] R. c. Perimeter Airlines (Inland) Ltd. [1986] W.W.R. 110 (Cour provinciale du Manitoba).

[13] Rapport de la Commission d'enquête sur la sécurité aérienne, février 1982.

[14] Pièce M-2, onglet A.

[15] Pièce M-2, onglets 13, 14, 16, 17, 19, 20, 22, 23, 24, 25, 26, A, B, C, D.

[16] Report on a Special Investigation into the Risk of Collisions Involving Aircraft on or near the Ground at Canadian Civil Airports. Rapport no 87-SP001. Adopté le 23 juin 1987.

[17] RAC, article 801.03.

[18] Ibid., article 801.04.

[19] Ibid., alinéa 801.05(1)b).

[20] Ibid., article 801.07.

[21] Ibid., article 800.01.

[22] Pièce M-2, onglet 12.

[23] Ibid., onglet 10.

[24] Ibid. onglet E, chapitres 8 et 9.

[25] A.I.P. Canada, RAC 1-3, article 1.1.3 (pièce M-2, onglet I).

[26] Supplément de vol-Canada, Informations générales A1 sur les services d'information de vol.

[27] Voir plus haut, notes 25 et 26.

[28] Voir plus haut, note 26 PA4.

[29] Loi sur l'aéronautique, paragraphe 4.3(1).

[30] [1978] 2 R.C.S. 1299.

oDossier n C-1021-02 (TAC).