Décisions

Dossier no W-1931-39 (TAC)
Dossier no EMIS 034332 (MdT)

TRIBUNAL DE L'AVIATION CIVILE

ENTRE :

Ministre des Transports, requérant(e)

- et -

John Henry Norris, intimé(e)

LÉGISLATION:
Loi sur l'aéronautique, L.C., ch. A-2, art. 7.6(2), 7.7 et 8.5
Règlement de l'aviation canadien, DORS/96-433, art. 801.01(2)

Témoin expert, Sanction, Perte d'espacement, Erreurs conscientes et inconscientes, Diligence raisonnable, Contrôleur de la circulation aérienne


Décision à la suite d'une révision
Allister W. Ogilvie


Décision : le 4 avril 2000

TRADUCTION

M. Norris a contrevenu au paragraphe 801.01(2) du Règlement de l'aviation canadien et n'a pas pris toutes les mesures nécessaires. Dans les circonstances particulières du cas en l'espèce, l'amende est appropriée. Je maintiens la décision du ministre d'imposer une amende de 1 000 $. Ce montant est payable au Receveur général du Canada et doit parvenir au Tribunal de l'aviation civile dans les 15 jours suivant la signification de la présente décision.

Une audience en révision relative à l'affaire en rubrique a été tenue le 28 février 2000 à 10 h, à Edmonton (Alberta).

HISTORIQUE

Le 6 août 1999, un Boeing 747, le vol KAL 257 de Korean Airlines, était dans l'espace aérien canadien alors qu'il se dirigeait d'Anchorage vers New York. Un Boeing 747, le vol DLH 493 de Lufthansa transitait aussi dans l'espace aérien canadien alors qu'il se dirigeait de Vancouver vers Dusseldorf. Les deux aéronefs étaient au niveau de vol 330 au-dessus du nord de l'Alberta.

Les caps des aéronefs devaient converger dans un angle d'environ 90 degrés. Lorsque les aéronefs ont été à proximité l'un de l'autre, le contrôleur de la circulation aérienne s'est rendu compte qu'une perte d'espacement allait se produire et a donné des directives au vol de Lufthansa pour qu'il modifie son cap de façon à effectuer une manoeuvre d'évitement.

Avant que l'aéronef ne donne suite aux directives du contrôleur, les équipages des deux aéronefs avaient reçu un avertissement du système de surveillance du trafic et d'évitement des collisions (TCAS) et tous deux avaient pris des mesures d'évitement.

Le compte rendu d'incident a donné lieu à une enquête de Transports Canada d'où, l'avis d'amende pour contravention au contrôleur M. Norris, qui contient les allégations suivantes :

En vertu de l'article 7.7 de la Loi sur l'aéronautique, le ministre des Transports a décidé de vous imposer une amende parce que vous avez contrevenu aux dispositions suivantes :

Au paragraphe 801.01(2) du RAC : « Il est interdit au contrôleur de la circulation aérienne d'émettre une autorisation du contrôle de la circulation aérienne ... à moins que celles-ci ne soient émises conformément aux Normes d'espacement du contrôle de la circulation aérienne de l'intérieur canadien. »

Le ou vers le 6 août 1999, vers 11 h 55 Z, dans le voisinage de Fort Chipewyan en Alberta, M. John Henry Norris, titulaire d'une licence de contrôleur de la circulation aérienne, n'a pas fourni le service de contrôleur de la circulation aérienne conformément au paragraphe 801.01(2) du RAC, plus particulièrement :

il a permis aux vols 257 de Korean Air et 493 de Lufthansa de se rapprocher à environ 0,5 mille au niveau de vol 330.

L'amende de 1 000 $ n'a pas été payée. Le ministre des Transports a présenté une demande au Tribunal de l'aviation civile afin que la cause soit entendue, d'où l'audience du 28 février 2000, dans la ville d'Edmonton.

OBJECTION PRÉLIMINAIRE

Au nom du ministre, M. Pollock voulait que M. R. B. McDonald soit reconnu à titre de témoin expert dans la cause. Au nom de l'intimé M. Norris, Me Barnacle s'est objecté à ce que M. McDonald soit reconnu comme expert. Son objection reposait sur le fait que M. McDonald était l'enquêteur dans ce dossier, avait rédigé le rapport sur le dossier et avait formulé des recommandations à des fins décisionnelles. Il n'était donc pas impartial, ce qui constitue un critère pour un témoin expert.

Me Barnacle a présenté de la jurisprudence à l'appui de son objection[1]. L'essence même de la jurisprudence portait sur l'assistance impartiale qu'un témoin expert doit fournir au Tribunal sans assumer le rôle d'un avocat.

M. Pollock s'est opposé en disant que la présence de M. McDonald à ce titre était liée à son expertise sur les questions de services de navigation aérienne.

DÉCISION

Objection maintenue. M. McDonald n'a pas été autorisé à donner son opinion en preuve en qualité d'expert dans cette affaire particulière. Son rôle polyvalent dans ce dossier et celui qu'il a joué avant qu'il ne présente la preuve ressemble plus à celui d'un avocat qu'à celui d'une personne qui fournit une assistance impartiale.

Il ne s'agit pas d'une restriction générale relative au témoignage du personnel de Transports Canada en qualité de témoin expert. On doit plutôt examiner le bien-fondé de chaque cause. Rien n'empêche le ministre de se servir de M. McDonald pour témoigner sur une preuve factuelle.

LA PREUVE

M. Pollock a présenté la preuve au nom du ministre des Transports. Son témoin était M. R. B. McDonald, enquêteur de Transports Canada.

M. McDonald s'est rendu compte de l'incident la perte vraisemblable d'espacement en examinant le compte rendu quotidien des événements de l'aviation civile (CADORs). Il a demandé à NAV CANADA de mettre les bandes d'enregistrement et les transmissions de données de radar de l'incident sous garde et a exigé une entrevue avec M. Norris, le contrôleur responsable de ce secteur.

Par le biais d'un exposé conjoint des faits entre les parties, on a établi que M. Norris est un contrôleur de la circulation aérienne titulaire d'un permis et qu'il était en service au poste des données radar Bison du centre de contrôle d'Edmonton lors de l'incident du 6 août 1999 mettant en cause le vol 257 de Korean Air et le vol 493 de Lufthansa[2].

À partir des données recueillies par le radar, on a produit trois impressions[3]. Elles montrent que les aéronefs se sont approchés un de l'autre, qu'ils ont commencé à effectuer des manoeuvres d'évitement et qu'ils se sont croisés. M. McDonald a prétendu que cette documentation montrait que les aéronefs se sont croisés à l'intérieur d'environ 0,48 mille marin latéralement et à environ 300 pieds verticalement. Il a déclaré que l'espacement prescrit par les normes dans ce type d'environnement était de cinq milles. Il était d'avis que le contrôleur responsable était M. Norris.

La transcription de bandes d'enregistrement montre que le vol Lufthansa a reçu un avertissement TCAS[4]. TCAS est un équipement à bord qui peut détecter soit les codes du transpondeur ou les codes terrain d'un aéronef à proximité et fournir un avertissement à l'équipage afin que celui-ci prenne des mesures pour résoudre un conflit.

M. McDonald a affirmé que tout l'équipement du centre de contrôle fonctionnait correctement. Il estimait que M. Norris n'avait pas utilisé tous les outils à sa disposition. Il pouvait utiliser les lignes de direction et de relèvement et la projection de traces linéaires mais il ne l'a pas fait. Il était d'avis que la circulation était faible au moment de l'événement.

Le contre-interrogatoire a fouillé certains aspects de la procédure du contrôle, ce jour-là. On a interrogé M. McDonald sur le Système d'affichage de l'espace aérien dans le Nord (NADS). On a établi que la fonction principale du système consistait à fournir de l'information, des conseils et une direction dans des secteurs particuliers afin d'aider à résoudre des conflits de circulation. Même si le système fonctionnait, M. McDonald a concédé qu'il semble que M. Norris n'ait vraisemblablement pas été averti d'un éventuel conflit par le contrôleur du NADS.

La pièce 10 montre les fiches de progression de vol utilisées au moment de l'incident. Me Barnacle a affirmé qu'une fiche de progression doit contenir un « w » en rouge afin d'avertir le contrôleur d'un conflit possible. Dans le cas qui nous occupe, le conflit résultait de la même altitude. Les fiches présentées en preuve n'étaient pas marquées d'un « w ». M. McDonald a répondu qu'un « w » doit être indiqué sur la fiche lorsqu'on a constaté un conflit.

Au cours du réinterrogatoire, M. McDonald a déclaré que même en l'absence de la signalisation d'un conflit, M. Norris devait toujours surveiller la situation. En ce qui a trait aux fiches de progression de vol, il a dit que l'absence de signal d'avertissement sur les fiches de progression de vol ne dégageait par le contrôleur de sa responsabilité.

Lorsqu'on l'a contre-interrogé sur la sanction et particulièrement sur la pièce 4, M. McDonald a reconnu la signature sur le rapport comme étant celle de M. Ayers. Il a aussi reconnu une deuxième signature sur ce rapport comme étant celle de M. Ayers, qui selon lui, remplaçait temporairement M. Muffit.

M. Norris a présenté de la preuve en son nom. Il s'est révélé un contrôleur d'une grande expérience qui avait déjà travaillé dans plusieurs sphères de contrôle. Il était qualifié dans le domaine des fonctions qu'il exerçait le 6 août 1999.

Le contrôleur qu'il devait relayer, M. Mathews, lui a fait le compte rendu oral dela situation dans le secteur. M. Mathews l'a informé que le trafic était faible. Après avoir entendu le compte rendu de la situation, M. Norris a pris le relais du secteur. Après quelque temps, il s'est rendu compte du conflit et il a donné des directives aux aéronefs afin de le résoudre.

Les dispositions qu'il a prises provenaient de sa propre expérience étant donné qu'il a témoigné que les contrôleurs ne recevaient aucune formation sur la résolution d'un conflit une fois qu'il s'est produit. Par la suite, M. Norris a signalé cet incident à son superviseur et il a été relevé de ses fonctions.

En ce qui concerne les procédures ce jour-là, M. Norris a soutenu qu'il n'avait reçu aucun avertissement de conflit du contrôleur du NADS ni par la présence d'un « w » sur les fiches de progression de vol. Lors du compte rendu oral à son entrée en poste, aucune liste de vérification n'avait été utilisée. Il a affirmé qu'on doit accepter le compte rendu oral étant donné que seul le contrôleur en service est renseigné sur son secteur.

On a fait ressortir en contre interrogatoire que M. Norris avait été en poste pendant environ une demi-heure avant le conflit. Il considérait que la circulation était très faible. Il a reconnu que les fiches de données des deux aéronefs indiquaient un niveau de vol de 330 et qu'il était conscient de l'angle de convergence de 90 degrés, ce qui aurait dû le prévenir du problème.

LES ARGUMENTS-Le ministre

M. Pollock a soutenu que l'exposé conjoint des faits et la preuve établissaient l'ensemble des éléments de l'infraction. Le 6 août 1999, M. Norris était le contrôleur de la circulation aérienne agréé en service. Le témoignage a démontré que la circulation ne présentait pas l'espacement prescrit. M. Pollock affirme qu'il n'y a aucune preuve de la prise des mesures nécessaires.

LES ARGUMENTS-Le titulaire du document

Me Barnacle a prétendu qu'il y a deux questions sur lesquelles on doit se prononcer. Il ne conteste pas que la perte d'espacement a eu lieu mais il a plaidé que M. Norris a pris les mesures nécessaires. Toutefois, si ce n'était pas le cas, la sanction n'est pas appropriée.

Il plaide qu'il est important de reconnaître que les événements découlent de circonstances ayant un lien causal. Le système de contrôle de la circulation aérienne contient des éléments auxiliaires qui constituent des substituts physiques et procéduraux. Lorsqu'une procédure fait défaut, le système auxiliaire corrige l'erreur.

Dans le cas en l'espèce, l'erreur de M. Norris s'est produite par inadvertance. Il n'y a aucune allégation de négligence ou d'insouciance. Les procédures devant être suivies ne l'on pas été. Il y a eu une défectuosité du système.

Me Barnacle a invoqué que personne ne devait être puni pour une erreur commise par inadvertance. Dans une situation où les éléments auxiliaires ne fonctionnaient pas, M. Norris constituait le dernier maillon de la chaîne mais nous ne devons pas nous arrêter à lui mais regarder l'ensemble du système. Il affirme que les fiches de progression de vol étaient défectueuses, qu'il n'y avait aucune signalisation de conflit sur le NADS, que le compte rendu oral sur le secteur était imprécis et que les contrôleurs ne reçoivent aucune formation pour résoudre les conflits détectés.

Par contre, si je devais considérer que M. Norris n'a pas pris toutes les mesures nécessaires, alors la sanction n'est pas appropriée. Il a déclaré que le ministre n'avait fourni aucune preuve concernant l'amende et que la décision ne pouvait être prise sans preuve. La seule preuve présentée était le rapport de M. McDonald[5]. Il nous démontre qu'il devrait y avoir une révision de la sanction en deux étapes mais que c'est la même personne, à savoir M. Ayers, qui a accepté le rapport et a donné son assentiment. Le rapport lui-même était déficient étant donné qu'il relatait que les fiches de progression de vol étaient faites correctement.

Me Barnacle a fait référence au Tableau des sanctions du chapitre 11 du Manuel des procédures d'application des règlements[6]. Même s'il s'agissait d'une première infraction, il dit que l'amende maximale de 1 000 $ a été imposée sans raison.

LA LOI

Le paragraphe 402.04(1) du Règlement de l'aviation canadien (RAC) :

(1) Il est interdit à toute personne d'agir en qualité de contrôleur de la circulation aérienne ou d'exercer les avantages d'une licence de contrôleur de la circulation aérienne, à moins d'être titulaire des documents suivants et d'être en mesure de les produire lorsqu'elle agit en cette qualité ou exerce ces avantages :

a) une licence de contrôleur de la circulation aérienne annotée de la qualification propre aux avantages exercés et de l'emplacement opérationnel visé;

[...]

Le paragraphe 801.01(2) du RAC

(2) Il est interdit au contrôleur de la circulation aérienne d'émettre une autorisation du contrôle de la circulation aérienne ou une instruction du contrôle de la circulation aérienne, à moins que celles-ci ne soient émises conformément aux Normes d'espacement du contrôle de la circulation aérienne de l'intérieur canadien.

L'article 8.5 de la Loi sur l'aéronautique

Nul ne peut être reconnu coupable d'avoir contrevenu à la présente partie ou à ses textes d'application s'il a pris toutes les mesures nécessaires pour s'y conformer.

DISCUSSION

Le ministre doit prouver selon la prépondérance des probabilités que chaque élément de l'infraction a été commis. En ce qui a trait à la présumée contravention du paragraphe 801.01(2) du RAC, le ministre doit prouver :

  • l'identité du contrôleur de la circulation aérienne;
  • que le contrôleur de la circulation aérienne a émis une autorisation du contrôle de la circulation aérienne;
  • que l'autorisation émise n'était pas conforme aux Normes d'espacement du contrôle de la circulation aérienne de l'intérieur canadien.

Dans le cas en l'espèce, la preuve des éléments n'est pas contestée. Même si cela n'est pas défini explicitement, on peut déduire que le titulaire d'une licence de contrôleur de la circulation aérienne est un contrôleur de la circulation aérienne[7]. Suivant l'exposé conjoint des faits, M. Norris reconnaît qu'il était titulaire d'une licence de contrôleur de la circulation aérienne et qu'il était en service le 6 août 1999, dans le secteur en question. La preuve montre que dans l'exercice de ses tâches, il a émis une autorisation qui n'était pas conforme aux normes. Tant le témoignage de M. McDonald que la preuve documentaire non contestée l'ont établi. Pour ces raisons, tous les éléments de l'infraction ont été libellés et on a établi une contravention.

LES QUESTIONS EN LITIGE

L'article 8.5 de la Loi sur l'aéronautique prévoit que nul ne peut être reconnu coupable d'avoir contrevenu à une disposition s'il a pris les mesures nécessaires pour s'y conformer.

La question est donc de savoir si le 6 août 1999, M. Norris a pris toutes les mesures nécessaires pour s'y conformer. Le concept de mesures nécessaires, en ce qui a trait au contrôleur de la circulation aérienne, se retrouve dans la jurisprudence du Tribunal de l'aviation civile dans la cause Schmiedchen[8]. Le comité d'appel avait jugé la décision Marsh[9] instructive. Elle prévoit :

Les « mesures nécessaires » constituent « l'attention et le soin requis d'une personne et auxquels on peut s'attendre ». La détermination des mesures nécessaires dans un cas particulier dépend des circonstances qui prévalent. Dans des circonstances ordinaires de tous les jours, certaines actions suffisent à établie les « mesures nécessaires » mais dans les circonstances inhabituelles ou exceptionnelles, il faut accomplis des actions différentes ou supplémentaires pour répondre aux exigences des « mesures nécessaires ».

Je considère que M. Norris n'a pas pris les mesures nécessaires d'un contrôleur de la circulation aérienne dans les circonstances.

La preuve a montré que les fiches de progression de vol ne contiennent pas le « w » susceptible d'avertir M. Norris d'un conflit possible. Mais on ne sait pas si l'absence d'avertissement constituait l'erreur de quelqu'un d'autre ou si la personne qui a fourni les fiches n'a pas détecté le conflit potentiel. On a aussi soulevé la question de la pertinence du compte rendu oral donné à M. Norris lorsqu'il a pris la responsabilité du secteur. Quoiqu'il en soit, M. Norris était en poste depuis un certain temps avant l'incident et à titre de contrôleur expérimenté, il devait être capable d'évaluer le conflit potentiel par lui-même.

Me Barnacle a soulevé la question de l'absence d'avertissement du NADS à M. Norris. Il est possible qu'un conseil et une orientation du NADS aient pu aider M. Norris à détecter un conflit. Toutefois, la responsabilité reposait néanmoins sur M. Norris, tel que l'indiquent les procédures du NADS - Coordination - 403.4[10] où l'on prévoit : « La responsabilité de l'espacement entre les aéronefs incombe entièrement au contrôleur du secteur ».

M. McDonald a témoigné que M. Norris n'avait pas utilisé toutes les fonctions de son équipement dont certaines pouvaient l'aider à repérer la situation. Tout l'équipement qu'il avait fonctionnait correctement.

En résumé, M. Norris est un contrôleur de la circulation aérienne expérimenté qui était en fonction depuis un certain temps lorsque l'incident s'est produit. Par conséquent, il avait eu le temps d'évaluer la circulation aérienne du secteur avant l'incident. Il a reconnu que la circulation aérienne était très faible. Tout son équipement fonctionnait correctement. Il n'a pas utilisé certaines fonctions de son équipement qui auraient pu l'aider à évaluer les circonstances. Sous son contrôle, la circulation n'avait pas l'espacement prescrit. Dans ces circonstances, on ne peut dire que M. Norris a pris toutes les mesures et les soins nécessaires d'un contrôleur de la circulation aérienne expérimenté qui permettent d'invoquer la défense de diligence raisonnable.

LA PEINE

Me Barnacle est d'avis que punir une personne d'une erreur par inadvertance n'est pas pour l'essentiel correctif mais purement punitif. Toutefois, les dispositions de la Loi sur l'aéronautique n'établissent pas de distinction entre les erreurs desquelles découlent une infraction, qu'elles se produisent en toute connaissance de cause ou par inadvertance. Le paragraphe 7.6(2) prévoit que quiconque contrevient à un texte désigné commet une infraction et encourt une sanction. Il est de mon devoir d'interpréter les règlements comme ils sont écrits. Ses arguments peuvent sans doute avoir plus de poids s'ils sont présentés devant un organisme différent comme le Conseil consultatif sur la réglementation aérienne canadienne (CCRAC).

Il affirme de plus que Transports Canada n'a pas suivi ses propres procédures. Selon lui, la pièce 4 le démontre; il s'agit du rapport sur le dossier de l'inspecteur, M. McDonald. Dans ledit rapport, M. McDonald recommande une amende. À la page suivante du rapport, on trouve à deux endroits, une signature identifiée comme étant celle de M. Ayers, d'abord sous le Surintendant régional de la section des enquêtes, puis sous RAEP (symbole d'acheminement). Sous la première signature, M. Ayers écrit « agree » (je consens) et sous l'autre, il déclare « concur » (je me rallie) et en regard de l'amende de 1 000 $, il déclare que « Les circonstances aggravantes sont propices aux collisions si le TCAS ne fonctionne pas, sans compter une circulation très faible. »

Me Barnacle prétend que le tout n'est pas approprié et qu'il devrait y avoir deux étapes dans la révision, au lieu d'une personne qui est d'accord puis qui se rallie à elle-même. Il prétend de plus que le tout repose sur le rapport de M. McDonald, lequel est déficient. De plus, il a plaidé qu'il doit y avoir de la preuve pour maintenir une telle sanction et on n'a présenté aucune preuve. Même s'il s'agissait d'une première infraction, la peine imposée était maximale plutôt que celle suggérée pour une première infraction dans le propre manuel de Transports Canada[11].

Le mécanisme de révision interne de Transports Canada et le procédé de surveillance lui appartiennent. Me Barnacle a critiqué le fait que le rapport était signé deux fois pas le même individu mais il n'a pas présenté de preuve pour démontrer qu'agir ainsi n'était effectivement pas approprié et constituait une négation des conséquences. Voilà qui demeure une opinion.

Il prétend que Transports Canada n'a présenté aucune preuve concernant la sanction. Je n'accepte pas cette interprétation. Les motifs fournis concernant la sanction étaient laconiques et brusques mais ne manquaient pas de clarté. La note sur la pièce 4 montre que M. Ayers a décidé d'une peine de 1 000 $ étant donné qu'il considérait que les circonstances aggravantes représentaient un terrain propice à une collision si le TCAS ne fonctionnait pas, sans compter une circulation très faible. Ces deux aspects ont été abordés en preuve.

Me Barnacle a fait de nombreuses références à la pièce D-17 qui constitue un extrait du Manuel de procédures de l'application des règlements de Transports Canada. Il mentionne le chapitre 11, « Tableau des sanctions ». Sous ce titre on peut lire : « Le tableau qui suit doit servir de guide pour déterminer une sanction. »

On doit signaler deux points, à savoir que la documentation propose une orientation et qu'elle s'adresse au personnel de l'application des règlements de Transports Canada. Comme il s'agit d'une documentation d'orientation, je ne vois pas comment le fait de ne pas s'y conformer peut avoir des conséquences négatives quant aux recommandations. Étant donné que la documentation s'adresse au personnel de l'application des règlements de Transports Canada, elle n'a pas de force obligatoire pour le Tribunal.

Un dossier d'appel précédent du Tribunal de l'aviation civile fournit une orientation que je trouve appropriée concernant la sanction[12]. Elle porte sur les détails des sanctions.

Les faits étaient liés à une présumée infraction à l'article 5 de l'Ordonnance sur la navigation aérienne, série 5, numéro 23, où un pilote était censé avoir posé un aéronef Cessna Citation à un aéroport sans l'obtention de l'autorisation appropriée du contrôleur de la circulation aérienne.

Le conseiller en première instance a maintenu l'allégation mais il a réduit la peine de 100 $ à 25 $. Le ministre des Transports en a appelé en alléguant que la réduction de peine sans que les conclusions de faits ne reposent sur une preuve et sans justification était erronée.

Le conseiller de l'audience avait réduit l'amende en raison de circonstances atténuantes parce que la sécurité n'était aucunement menacée et que le pilote avait expliqué son erreur par inadvertance.

En ce qui a trait au Manuel des procédures d'application des règlements de Transports Canada, le comité d'appel a déclaré[13] :

Le Tribunal de l'aviation civile n'est lié ni à sa propre jurisprudence ni aux peines recommandées par la Direction de la législation et de l'application des règles de Transports Canada. L'une et les autres peuvent toutefois être convaincantes.

Le comité d'appel a clairement déclaré que le défaut de respecter l'autorisation d'un contrôleur de la circulation aérienne constituait une infraction grave. Par le fait même, il s'est prononcé sur l'environnement dans lequel les contrôleurs et les équipages évoluent dans les termes qui suivent[14] :

Les règlements promulgués par Transports Canada en vue de permettre les mouvements ordonnés et sûrs auxquels il y a lieu de s'attendre dans l'espace aérien contrôlé doivent être rigoureusement appliqués. En cas de non-observation, l'infraction doit faire l'objet de peines qui constituent un facteur de dissuasion personnelle et générale dans le milieu de l'aviation, qui sont considérées par le public comme des mesures propres à favoriser l'observation absolue des règles, dans l'intérêt de la sécurité, et qui ne portent pas à croire que l'amende imposée ne fait qu'inciter à enfreindre les règles.

Je considère que ce raisonnement est instructif tant pour quelqu'un qui traite avec la personne qui émet les autorisations afin que la circulation se déroule dans l'ordre et la sécurité dans les espaces aériens contrôlés que pour quelqu'un qui traite avec des personnes qui sont censées se conformer à ces autorisations.

Le comité s'est effectivement prononcé sur ce qu'il considère être le critère prépondérant dans l'application et sur la façon de considérer l'infraction. Ses membres ont déclaré :

Cette politique doit traduire le fait que la sécurité aérienne constitue le principal facteur pour ce qui est de déterminer l'opportunité et la nature des mesures à imposer, compte tenu des conséquences économiques et sur le plan de la commodité publique. Elle doit exiger la prise de mesures vigoureuses lors de toute infraction délibérée aux Normes sur la sécurité aérienne qui constitue une entrave à la sécurité. Il faut bien sûr prendre des mesures différentes selon que l'infraction est ou n'est pas délibérée[15].

Même si le comité a déclaré qu'une infraction délibérée (consciente) entraînait un traitement différent, il n'a pas été jusqu'à dire qu'aucune sanction ne devait être imposée pour ce type d'infraction et il ne pouvait le faire à la lumière du paragraphe 7.6(2) de la Loi sur l'aéronautique.

Le comité s'est prononcé sur la sanction in extenso en déclarant que les principes pour décider d'une peine appropriée incluent (a) la dénonciation (b) la dissuasion (c) la réhabilitation et (d) les recommandations quant à son application. Il a poursuivi en se prononçant sur ce qui peut être considéré comme étant des circonstances atténuantes et aggravantes.

En ce qui concerne les principes énoncés dans la décision Wyer, je ne suis pas disposé à modifier la peine. À titre de facteur atténuant, il s'agit de la première infraction de M. Norris. Rien ne prouve que l'incident ne soit imputable à autre chose qu'une erreur par inadvertance. Par ailleurs, la preuve démontrait que les systèmes susceptibles de l'aider, tels que NADS, ne l'ont pas fait.

Par contre, il existe des circonstances aggravantes. Il y avait un risque imminent et très grand pour la sécurité aéronautique lorsque les deux aéronefs les plus gros de l'aviation civile commerciale se sont trouvés à une distance d'environ un demi mille un de l'autre, à la même altitude, dans un environnement où les normes d'espacement sont de cinq milles.

Même s'il s'agissait sans doute d'une erreur par inadvertance, le contrôleur a été incapable d'expliquer pourquoi elle s'était produite. De plus, il était très expérimenté et il a lui-même déclaré que la circulation était très faible. La preuve présentée a révélé qu'il n'a pas utilisé certaines fonctions de son équipement qui pouvaient l'aider dans l'évaluation du conflit qui surgissait.

CONCLUSION

M. Norris n'a pas pris toutes les mesures nécessaires. Dans les circonstances particulières du cas en l'espèce, l'amende est appropriée. Je maintiens la décision du ministre d'imposer une amende de 1 000 $.

Allister Ogilvie
Vice-président
Tribunal de l'aviation civile


[1] a. Fellowes, McNeil c. Kansa General International Insurance Co. 40 O.R. (3e éd.) 456 p. 4.

b. The Law of Evidence in Canada, Sopinka Lederman Bryant, p. 624, 12:44.

c. Ministre des Transports c. Scmiedchen, Dossier no W-1748-39 (TAC) révision.

[2] Pièce 1.

[3] Pièce 9.

[4] Pièce 11, p. 6, 7.

[5] Pièce 4.

[6] Pièce D-17, p. 11 - 98.

[7] RAC sur les interdictions 402.04(1) et 402.07 sur les avantages.

[8] Jorge Schmiedchen c. Ministre des Transports, dossier d'appel no W-1748-39.

[9] Leslie G. Marsh c. Ministre des Transports, dossier d'appel no C-1095-02.

[10] Pièce D-16, North High Specialty Procedures, Operations Letter no 99/45, 9 décembre 1999.

[11] Pièce D-17.

[12] Ministre des Transports c. Kurt William Wyer, dossier d'appel no O-0075-33.

[13] Ibid. p. 5.

[14] Ibid.

[15] Ibid. p. 6.


Décision à la suite d'un appel
E. David Dover, Faye H. Smith, William Thornton Tweed


Décision : le 27 octobre 2000

TRADUCTION

Notre examen de la décision en révision ne révèle aucune erreur à revoir. Par conséquent, nous rejetons l'appel et confirmons la décision du ministre d'imposer une amende de 1 000 $. L'amende est payable au Receveur général du Canada et doit parvenir au Tribunal de l'aviation civile dans les quinze jours suivant la signification de la présente décision.

Une audience d'appel sur l'affaire en rubrique a été tenue le vendredi 25 août 2000 à 9 h à la Cour fédérale du Canada à Edmonton (Alberta).

HISTORIQUE

Le 6 août 1999, un Boeing 747, le vol KAL 257 de Korean Airlines, était dans l'espace aérien canadien alors qu'il se dirigeait d'Anchorage vers New York. Un Boeing 747, le vol DLH 493 de Lufthansa transitait aussi dans l'espace aérien canadien alors qu'il se dirigeait de Vancouver vers Dusseldorf. Les deux aéronefs étaient au niveau de vol 330 au-dessus du nord de l'Alberta. Les caps des aéronefs devaient converger dans un angle d'environ 90 degrés. Lorsque les aéronefs ont été à proximité l'un de l'autre, le contrôleur de la circulation aérienne s'est rendu compte qu'une perte d'espacement allait se produire et a donné des directives au vol de Lufthansa pour qu'il modifie son cap de façon à effectuer une manoeuvre d'évitement. Avant que l'aéronef ne donne suite aux directives du contrôleur, les équipages des deux aéronefs avaient reçu un avertissement du système de surveillance du trafic et d'évitement des collisions (TCAS) et tous deux avaient pris des mesures d'évitement.

À la suite de l'incident, Transports Canada a émis un avis d'amende pour contravention se lisant en partie comme suit :

En vertu de l'article 7.7 de la Loi sur l'aéronautique, le ministre des Transports a décidé de vous imposer une amende parce que vous avez contrevenu aux dispositions suivantes :

Au paragraphe 801.01(2) du RAC : « Il est interdit au contrôleur de la circulation aérienne d'émettre une autorisation du contrôle de la circulation aérienne ... à moins que celles-ci ne soient émises conformément aux Normes d'espacement du contrôle de la circulation aérienne de l'intérieur canadien. »

Le ou vers le 6 août 1999, vers 11 h 55 Z, dans le voisinage de Fort Chipewyan en Alberta, M. John Henry Norris, titulaire d'une licence de contrôleur de la circulation aérienne, n'a pas fourni le service de contrôleur de la circulation aérienne conformément au paragraphe 801.01(2) du RAC, plus particulièrement :

il a permis aux vols 257 de Korean Air et 493 de Lufthansa de se rapprocher à environ 0,5 mille au niveau de vol 330.

À la suite de l'audience en révision du 28 février 2000 à Edmonton (Alberta), le vice-président Allister Ogilvie a maintenu la décision du ministre d'imposer une amende de 1 000 $.

MOTIFS DE L'APPEL

S'appuyant sur la décision, le procureur de M. Norris a présenté un appel le 18 avril 2000 pour les motifs suivants :

  1. Le vice-président a commis une erreur de fait et de droit en concluant que l'appelant avait fait défaut d'exercer l'attention et le soin auxquels on peut s'attendre d'un contrôleur de la circulation aérienne expérimenté et n'avait pas établi la défense de diligence raisonnable. Les faits ont démontré des circonstances inhabituelles et exceptionnelles témoignant de diligence raisonnable.
  2. Le vice-président a commis une erreur de droit en établissant que la Loi sur l'aéronautique ne fait pas de distinction entre une erreur accidentelle et une erreur consciente et a commis une erreur de fait en faisant défaut de tenir compte du comportement de l'employeur, NAV CANADA.
  3. Le vice-président a commis une erreur de droit en n'exigeant pas du ministre qu'il rehausse le niveau de l'amende imposée et une erreur de fait en relevant des facteurs d'atténuation justifiant une amende inférieure à 1 000 $.
  4. Le vice-président a commis une erreur de droit en acceptant le concept de « facteurs aggravants » et en établissant une amende correspondante. L'approche appropriée consiste à établir la nature de l'incident et l'amende normalement appropriée à une telle infraction. Après quoi, on peut prendre en compte les facteurs d'atténuation permettant de décider éventuellement de réduire l'amende.

DISCUSSION

Tous les éléments de l'infraction ont été admis ou démontrés à l'audience. Une perte d'espacement s'est effectivement produite et M. Norris, un contrôleur de la circulation aérienne compétent, a été responsable de l'autorisation qui a entraîné la perte d'espacement.

La Loi sur l'aéronautique est essentiellement une codification de la décision de la Cour suprême du Canada R. c. Sault Ste-Marie concernant les infractions de responsabilité stricte et stipule qu'un titulaire de document ayant pris les mesures nécessaires est dégagé de toute responsabilité quant à une infraction au règlement. Le fardeau de la preuve des mesures nécessaires incombe au titulaire du document. Il incombe donc à M. Norris de prouver selon la prépondérance des probabilités qu'il a pris toutes les mesures nécessaires auxquelles on peut s'attendre d'un contrôleur de la circulation aérienne s'il doit prévenir la contravention au Règlement de l'aviation canadien (RAC) qui s'est produite.

La cause Marsh[1] souvent citée définit les mesures nécessaires comme suit :

« l'attention et le soin requis d'une personne et auxquels on peut s'attendre ». La détermination des mesures nécessaires dans un cas particulier dépend des circonstances qui prévalent. Dans des circonstances ordinaires de tous les jours, certaines actions suffisent à établir les « mesures nécessaires » mais dans les circonstances inhabituelles ou exceptionnelles, il faut accomplir des actions différentes ou supplémentaires pour répondre aux exigences des « mesures nécessaires ».

Pour utiliser la défense de diligence raisonnable, l'appelant doit prouver un ou plusieurs des éléments suivants :

  1. Le titulaire du document a pris les dispositions raisonnables pour obtenir toute l'information nécessaire à l'exécution de ses tâches prévues au RAC.
  2. Malgré la définition de ses obligations au RAC, le titulaire du document n'avait pas la maîtrise des événements qui ont mené à la contravention.
  3. L'exercice approprié de l'autorité et des responsabilités du titulaire du document n'a pas empêché la contravention.
  4. Le titulaire du document n'a pas eu l'occasion de découvrir une erreur commise par un autre titulaire de document dont il a assumé les responsabilités.
  5. Un défaut d'équipement a prévenu le titulaire du document d'exercer ses fonctions.

Dans la cause en l'espèce, on n'a pas démontré que M. Norris avait pris des mesures pour s'informer de la situation du trafic dont il prenait la charge. On n'a pas démontré qu'une personne ou un événement avaient nuit à la capacité de M. Norris d'exercer son autorité et ses responsabilités de contrôleur de la circulation aérienne. L'exercice approprié de son autorité de contrôler le secteur aurait empêché la perte d'espacement qui s'est produite. Il avait eu suffisamment le temps de détecter un conflit et de le prévenir. Il surveillait le secteur depuis environ 30 minutes et il n'y avait que trois ou quatre aéronefs en circulation. On n'a pas démontré que l'équipement présentait des anomalies. En fait, on a démontré que l'équipement fonctionnait correctement et que s'il l'avait utilisé, il aurait constaté le conflit. Dans les circonstances, on ne peut affirmer que M. Norris a pris les mesures nécessaires auxquelles on pouvait raisonnablement s'attendre de lui.

L'argument de l'appelant selon lequel la contravention au RAC était accidentelle et devrait le dégager de ses responsabilités ou au moins atténuer les conséquences de l'infraction n'est pas persuasif. Par le biais de la Loi sur l'aéronautique et du RAC, le ministre des Transports a établi des règles et des règlements d'aviation visant à protéger les intérêts du public par l'exploitation sûre des aéronefs. À cet égard, le ministre a décidé d'accorder des permis à certains intervenants du milieu et de leurs imposer certaines obligations. Dans les circonstances actuelles, l'appelant M. Norris était un contrôleur de la circulation aérienne à qui le RAC impose une part de la responsabilité de la sécurité des passagers et de l'équipage du KAL 257 et du DLH 493. Il devait maintenir l'espacement entre les deux aéronefs conformément aux normes minimales prévues au paragraphe 801.01(2) du RAC : « Il est interdit au contrôleur de la circulation aérienne d'émettre une autorisation du contrôle de la circulation aérienne ou une instruction du contrôle de la circulation aérienne, à moins que celles-ci ne soient émises conformément aux Normes d'espacement du contrôle de la circulation aérienne de l'intérieur canadien. »

Le fait est qu'il ne s'est pas acquitté de son obligation et qu'il n'y a pas d'excuse raisonnable pour son défaut d'avoir prévenu ce qu'il aurait dû prévoir. L'objet d'une sanction dans un cas d'infraction au bien-être public vise à imposer une pression aux individus, en l'occurrence le titulaire d'un document, soit celle d'exécuter toutes ses tâches. Lorsque l'infraction est sérieuse, comme dans le cas présent, la loi prévoit l'imposition d'une amende importante. Dans les circonstances, le défaut d'un contrôleur de la circulation aérienne d'exercer ses tâches a mis les membres du public en danger sérieux. L'importance aurait été tout aussi grande s'il s'était agi de deux petits aéronefs au lieu de deux très gros. La gravité des circonstances découle du fait que des vies humaines étaient en jeu. Dans les circonstances de l'infraction, le ministre a imposé une amende de 1 000 $ pour une première infraction, ce qui a été maintenu par ce Tribunal. L'intention n'est pas en cause ici.

L'affirmation de l'appelant selon laquelle l'application d'une pénalité en cas d'erreurs accidentelles est contraire à la promotion de la sécurité aéronautique ne correspond pas aux conclusions de l'enquête Dubin dont les recommandations constituent la base du modèle de l'application des règlements actuellement en vigueur. Nous avons parcouru la documentation fournie par le savant procureur et elle appuierait parfaitement son argument dans un contexte de relations de travail mais dans le cas qui nous occupe, il s'agit plutôt d'une question de sécurité publique. Les circonstances veulent ici que le titulaire du document à qui le ministre a confié des responsabilités et des obligations, a enfreint la loi. (On remarque une exception dans Pros and Cons of Punishment for Achieving Discipline in Aviation de Jerome F. Ledere.) La loi prévoit ici une amende ou une suspension et l'amende est conforme à celles qui sont imposées aux autres titulaires de document ayant commis des contraventions du même ordre.

L'appelant a également mentionné un règlement de grief par arbitrage entre NAV CANADA et l'Association canadienne du contrôle du trafic aérien que l'on trouve à l'onglet 9 du dossier des sources invoquées de l'appelant. L'arbitre a conclu que dans le contexte du grief, on pouvait appliquer le principe des relations de travail voulant que l'on obtempère et que l'on formule le grief ultérieurement. L'arbitre a conclu que les circonstances de la cause n'entraînaient pas l'exemption permettant à un employé de refuser de commettre un acte illégal et qu'elles correspondaient plutôt au cas où la doctrine arbitrale de l'ordre supérieur devait être respectée.

Dans ce cas et devant les faits qui nous sont présentés, il n'y a pas de conflit entre la directive de l'employeur et le RAC. L'employeur est également titulaire de document et lié par le règlement; cependant, dans les circonstances, on n'a pas démontré qu'une directive de l'employeur avait entraîné une infraction. On n'a pas reproché d'infraction à l'employeur et il n'est pas devant le Tribunal.

L'appelant a également laissé entendre que le contrôleur de la circulation aérienne devrait être traité différemment des autres titulaires de document parce que les changements de poste fréquents qu'il effectue au cours d'une journée normale de travail l'amène à assumer les responsabilités d'un autre contrôleur lorsqu'il prend la relève d'un secteur. Les modalités de changement de poste d'un contrôleur, leur fréquence, la liste de contrôle qui s'y rattache pour éviter les erreurs et la façon dont on se conforme aux règlements relèvent de l'administration interne et incombent aux deux titulaires de document, l'employeur et l'employé en collaboration avec le ministre des Transports avec qui il leur faut réviser et approuver les modalités d'exploitation nécessaires et les documents. Les titulaires de document n'en sont pas pour autant libérés de leur obligation de se conformer au RAC. Il est évident que le travail d'un contrôleur est différent de celui de la plupart des autres titulaires de document à cet égard, surtout en ce qui a trait à la fréquence avec laquelle il assume les responsabilités d'autrui. Cependant, dans le secteur de l'aviation, chaque titulaire de document assume la responsabilité d'autrui et doit se fier à d'autres titulaires de document pour exécuter ses tâches et ses obligations.

La sécurité de toute la profession dépend de l'exécution des devoirs et des obligations de chaque titulaire de document. Chaque titulaire de document qui assume la responsabilité d'autrui doit prendre les mesures raisonnables pour s'assurer que ceux qui l'ont précédé se sont acquittés de leurs tâches. Les vérifications d'entretien, les listes de contrôle et les doubles signatures sont autant de mesures mises en place dans le secteur et prévues aux règlements pour assurer la sécurité et la conformité aux règlements.

DÉCISION

En conclusion, rien dans les faits ne constitue une excuse raisonnable à l'infraction. Le titulaire du document ne s'est pas acquitté de ses tâches et n'a pas prouvé qu'il avait pris toutes les mesures nécessaires pour se conformer au RAC. Il n'a pas démontré selon la prépondérance des probabilités qu'il avait exercé la diligence dont on pouvait s'attendre de lui.

Par conséquent, nous rejetons l'appel et confirmons la décision du ministre d'imposer une amende de 1 000 $.

Motifs de la décision d'appel :

Me William T. Tweed

Y souscrivent :

Me Faye Smith
M. E. David Dover


[1] Leslie G. Marsh c. Ministre des Transports, Décision d'appel, Dossier no C-1095-02 (TAC).