Décisions

Dossier no H-3474-40 (TATC)
Dossier no AARB 5504-C11368 E29 12233 SV A (MdT)

TRIBUNAL D'APPEL DES TRANSPORTS DU CANADA

ENTRE :

Nav Canada, requérant(e)

- et -

Ministre des Transports, intimé(e)

LÉGISLATION:
Règlement de l’aviation canadien, DORS/96-433, paragraphe 803.01(2)


Décision à la suite d'une révision
Faye H. Smith


Décision : le 26 août 2009

Citation: Nav Canada v. Canada (Minister of Transport) 2009 TATCE 24 (review)

[Traduction française officielle]

Affaire entendue à Ottawa (Ontario) les 24-26 novembre 2008 et le 3 mars 2009

Arrêt : Je conclus que le ministre des Transports a prouvé, selon la prépondérance des probabilités, que Nav Canada a contrevenu au paragraphe 803.01(2) du Règlement de l'aviation canadien. Je réduis toutefois l'amende de 25 000 $ à 1 000 $. Le montant total de 1 000 $ est payable au receveur général du Canada et doit parvenir au Tribunal dans les 35 jours suivant la signification de la présente décision.

No de dossiers : H-3472-40

H-3473-40

H-3474-40

I. HISTORIQUE

[1] Le ministre des Transports a délivré trois avis d'amende pour contravention à Nav Canada pour de nombreuses contraventions au paragraphe 803.01(2) du Règlement de l'aviation canadien (RAC), alléguant que celle-ci a omis de fournir des services d'information aéronautique conformément aux normes énoncées dans la Convention relative à l'aviation civile internationale (la Convention, également appelée la Convention de Chicago et la Convention de l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI)) afin de communiquer à temps des avis d'erreur sur ses cartes au moyen d'avis aux navigants (NOTAM) et de maintenir un système de gestion de la qualité (SGQ) convenable.

[2] La relation entre les parties est bien décrite dans les cinq paragraphes qui suivent, tout comme dans les observations écrites du ministre concernant les obligations du Canada en vertu de la Convention avant et après la privatisation des services de navigation aérienne en 1996.

[3] En tant que signataire de la Convention, le Canada a souscrit à des obligations internationales de fournir des services de navigation aérienne qui respectent les normes et les procédures internationales (articles 28 et 37 de la Convention).

[4] L'article 3.1.1 de l'annexe 15 de la Convention prévoit que chaque État contractant peut déléguer le pouvoir de fournir les services d'information aéronautique à un organisme privé, à condition que cet organisme se conforme aux normes et pratiques recommandées de l'annexe 15. Ce même article prévoit aussi que les États restent responsables de l'information publiée. En outre, l'article 3.1.1.2 stipule que chaque État contractant est tenu de prendre toutes les mesures nécessaires pour que les informations et données aéronautiques qu'il fournit soient suffisantes, de la qualité requise et communiquées à temps.

[5] Avant 1996, le gouvernement fédéral fournissait tous les services de navigation aérienne, principalement par l'intermédiaire du ministère des Transports. En 1996, les responsabilités opérationnelles de Transports Canada dans ce domaine ont été cédées à Nav Canada, une société privée sans but lucratif, récemment mise sur pied. L'article 9 de la Loi sur la commercialisation des services de navigation aérienne civile, L.C. 1996, ch. 20 (LCSNAC), est rédigé comme suit :

9. Sous réserve des autres dispositions de la présente loi, la société a l'obligation, dès la date de cession, de fournir, à tous les usagers et dans la même mesure, les services de navigation aérienne civile que fournissait avant cette date le ministère des Transports.

[6] Le paragraphe 10(1) de la LCSNAC prévoit de plus que Nav Canada a le monopole de la prestation des services d'information aéronautique au Canada :

10(1) Sous réserve des paragraphes (2) à (4), nul ne peut, à l'exception de la société, fournir, à compter de la date de cession, à l'égard de l'espace aérien canadien ou de celui pour lequel le Canada est responsable des services de contrôle de la circulation aérienne :

a) des services d'information aéronautique;

[…]

[7] Selon la LCSNAC, les « services d'information aéronautique » sont les services nécessaires pour satisfaire aux obligations prévues aux annexes 4 et 15 de la Convention concernant l'information aéronautique.

II. FAITS

[8] Le ministre des Transports a délivré trois avis d'amende pour contravention à la requérante, Nav Canada, alléguant qu'elle avait contrevenu au paragraphe 803.01(2) du RAC en omettant de fournir en temps voulu un avis d'erreurs sur ses cartes au moyen de NOTAM et de maintenir un SGQ convenable, omettant ainsi de respecter ses obligations en vertu des normes énoncées à l'annexe 4 (article 1.3.3) et à l'annexe 15 (articles. 3.1.7, 3.2.1, 4.2.8 et 4.3.1) de la Convention (les 10e et 12e éditions, respectivement) et en ne respectant pas ces normes, plus particulièrement :

  1. Le ou vers le 5 février 2007, le ministre des Transports a infligé une amende totale de 30 000 $ à Nav Canada, représentant 5 000 $ pour chacune des six allégations distinctes d'omission d'avoir fourni des services d'information aéronautique convenables et une omission alléguée de montrer qu'elle possédait un SGQ convenable. Les six allégations portaient toutes sur l'omission de publier des modifications permanentes au système d'information aéronautique sous la forme d'amendements d'AIP (dossier no H‑3472‑40).
  2. Le ou vers le 10 mai 2007, le ministre des Transports a infligé une amende de 25 000 $ à Nav Canada pour avoir omis de communiquer en temps voulu un NOTAM visant à informer le monde de l'aviation que l'approche aux instruments LOC/DME RWY 11 sur Gaspé (Québec) n'était pas autorisée (dossier no H‑3473‑40).
  3. Le ou vers le 23 juillet 2007, le ministre des Transports a infligé une amende de 25 000 $ à Nav Canada pour avoir omis de communiquer en temps voulu un NOTAM indiquant que la zone CYA 140 et la zone CYA 165 sur la carte de navigation VFR pour Vancouver (VNC, 19e édition) devaient être la zone CYR 140 et la zone CYR 165, respectivement (dossier no H‑3474‑40).

III. DROIT

[9] Le paragraphe 803.01(2) du RAC prévoit ce qui suit :

803.01(2) Il est interdit de fournir des services d'information aéronautique autrement qu'en conformité avec les normes prévues aux annexes 4 et 15 de la Convention.

[10] La Convention comporte 18 annexes; le Tribunal est plus particulièrement intéressé par l'article 1.3.3 de l'annexe 4 et les articles 3.1.7, 3.2.1, 4.2.8 et 4.3.1 de l'annexe 15 :

Annexe 4

1.3.3 Tout État contractant prendra toutes les mesures qu'on peut raisonnablement lui demander afin d'assurer que les données qu'il fournit et les cartes aéronautiques qu'il réalise soient suffisantes et précises, et qu'elles soient tenues à jour par un service de révision convenable.

Annexe 15

3.1.7 Le service d'information aéronautique recevra et/ou créera, compilera ou assemblera, éditera, formatera, publiera/stockera et diffusera des informations et données aéronautiques concernant la totalité du territoire de l'État ainsi que les régions extérieures à ce territoire pour lesquelles il est chargé d'assurer les services de la circulation aérienne. L'information aéronautique sera publiée sous forme de système intégré d'information aéronautique.

3.2.1 Chaque État contractant prendra toutes les mesures nécessaires pour mettre en place un système qualité bien organisé, avec les procédures, les processus et les moyens qu'il faut pour permettre une gestion de la qualité à chaque étape fonctionnelle indiquée au § 3.1.7. L'exécution de cette gestion de la qualité devra pouvoir être démontrée pour chacune de ces étapes, au besoin.

4.2.8 Les modifications de l'AIP ayant de l'importance pour l'exploitation seront publiées en conformité avec les procédures AIRAC et seront clairement identifiés par l'acronyme AIRAC.

4.3.1 Les modifications permanentes de l'AIP seront publiées sous la forme d'amendements d'AIP.

[11] L'expression « service d'information aéronautique » et l'acronyme « NOTAM » sont définis à l'annexe 15 de la Convention :

Service d'information aéronautique (AIS). Service chargé de fournir, dans une zone de couverture définie, l'information ou les données aéronautiques nécessaires à la sécurité, à la régularité et à l'efficacité de la navigation aérienne.

NOTAM. Avis diffusé par télécommunication et donnant, sur l'établissement, l'état ou la modification d'une installation, d'un service, d'une procédure aéronautiques, ou d'un danger pour la navigation aérienne, des renseignements qu'il est essentiel de communiquer à temps au personnel chargé des opérations aériennes.

IV. DÉCLARATION PRÉLIMINAIRE DU MINISTRE DES TRANSPORTS

[12] Le ministre a déclaré que la présente affaire ne vise pas les erreurs sur les cartes, mais concerne plutôt la manière dont Nav Canada a traité ces erreurs, plus particulièrement la question de savoir si Nav Canada a communiqué à temps un avis des erreurs et s'ils [les employés] ont maintenu un SGQ convenable pour que les erreurs soient portées à leur attention, et la question de savoir si tout ceci a été fait conformément aux normes de l'annexe 15 de la Convention.

[13] La Convention énonce les obligations du Canada qui sont prévues au paragraphe 803.01(2) du RAC et qui sont incorporées dans la loi nationale du Canada. Bien que la disposition renvoie aux annexes 4 et 15 de la Convention, c'est l'annexe 15 qui est pertinente en l'espèce.

[14] L'introduction de l'annexe 15 énonce comme suit l'objet de l'AIS :

Le service d'information aéronautique a pour objet l'acheminement des renseignements et données nécessaires à la sécurité, à la régularité et à l'efficacité de la navigation aérienne [...] Des informations ou données aéronautiques altérées ou erronées peuvent compromettre la sécurité de la navigation aérienne.

[15] Le ministre a soutenu qu'il existait deux situations.

  • La première situation, dans laquelle il n'y avait pas de NOTAM, même s'il existait des erreurs sur une carte. C'est-à-dire que l'omission de publier le NOTAM pertinent constituait un manquement à l'obligation de Nav Canada de fournir un AIS conformément au paragraphe 803.01(2) du RAC.
  • La seconde situation, dans laquelle des NOTAM sont demeurés en vigueur pendant une longue période sans que l'on fasse les modifications ou les mises à jour pertinentes aux cartes. Selon le ministre, ces NOTAM de longue date indiquaient une omission de mettre à jour le système d'information aéronautique et de maintenir un SGQ. Le ministre déclare qu'il est nécessaire de fournir des avis, en temps voulu, aux utilisateurs des services aéronautiques pour les informer d'une situation ou d'une modification qui a une incidence sur l'aviation civile, tel que le définit la page 2-3 du chapitre 2 de l'annexe 15 de la Convention. De même, si un NOTAM transmet de l'information à propos d'une modification permanente qui modifie une publication aéronautique, la publication doit être modifiée et le NOTAM annulé, tel que le prévoit l'article 4.3.1 du chapitre 4 de l'annexe 15 de la Convention.

V. AVIS D'AMENDE POUR CONTRAVENTION

(No de DOSSIER : H-3472-40)

NOTAM de longue date – Omission de mettre à jour le système d'information aéronautique et de maintenir un SGQ

[16] À titre de renvoi à son libellé précis, j'ai reproduit dans le paragraphe qui suit uniquement le libellé de la première des six accusations figurant dans l'avis d'amende pour contravention (no de dossier : H-3472-40). Les cinq autres accusations sont identiques, sauf pour l'objet des accusations. J'ai inclus au paragraphe [17] les détails de l'ensemble des six NOTAM, accompagnés de leur résolution, le cas échéant.

[traduction]

1. Le ou vers le 5 février 2007, à Ottawa, en Ontario, NAV CANADA n'a pas fourni des services d'information aéronautique convenables en ne démontrant pas une gestion de la qualité de l'information aéronautique conformément aux normes énoncées dans l'annexe 4 (article 1.3.3) et l'annexe 15 (articles 3.1.7, 3.2.1, 4.2.8, 4.3.1) de la Convention relative à l'aviation civile internationale, dixième et douzième éditions, respectivement, et en ne respectant pas ces normes, plus particulièrement :

a. NAV CANADA n'a pas respecté son système interne de gestion de la qualité en ne produisant pas le rapport requis de non-conformité de gestion de la qualité relativement à une modification permanente de la carte de région terminale de Vancouver, en Colombie‑Britannique, (VTA) des règles de vol à vue (VFR) pour les coordonnées du point de vérification VFR de King George, à la suite d'un délai de trois mois suivant l'avis de cette modification permanente, dans le NOTAM numéro 050236 dans le fichier NOTAM CZVR, pas plus que NAV CANADA n'a publié d'amendement de publication d'information aéronautique en temps voulu pour refléter cette modification, contrevenant ainsi au paragraphe 803.01(2) du Règlement de l'aviation canadien. Amende infligée : 5 000 $.

A. Preuve

(1) Ministre des Transports

[17] Voici les détails concernant les six NOTAM de longue date qui font l'objet de l'avis d'amende pour contravention :

1.  NOTAM 050236 − Amende infligée : 5 000 $

Ce NOTAM a été publié le 14 avril 2005 et informait le monde de l'aviation que les coordonnées de King George sur la carte de la région terminale de Vancouver (VTA) devaient être 4905.7N plutôt que 4903.7N. L'erreur dans la publication de Nav Canada déplaçait l'emplacement de l'indicateur de point de vérification d'environ deux milles nautiques (témoignage de Denis Blanchet, transcription, vol. I aux pp. 53‑54).

Le 5 février 2007, près de deux ans après sa publication, ce NOTAM était toujours actif et la carte VTA indiquait toujours des coordonnées inexactes pour le point de vérification de King George (pièces M-3-M-5 et cartes VTA de Vancouver).

2. NOTAM 050286 − Amende infligée : 5 000 $

Ce NOTAM a été publié le 29 avril 2005. Il corrigeait une altitude minimale en route (MEA) sur un segment de la route V317/V440 qui était erronément indiquée sur la carte en route de niveau inférieur LO1 et LO2. Ce NOTAM informait le monde de l'aviation que la MEA était de 6 500 pieds plutôt que de 3 400 pieds.

Nav Canada procède à la mise à jour de cette carte tous les 56 jours. Le 5 février 2007, ce NOTAM était toujours actif et la carte en route de niveau inférieur n'avait pas été corrigée. Elle a finalement été corrigée sur la carte en route de niveau inférieur qui est entrée en vigueur le 30 août 2007 (pièces M-6, M-7, M-8, M-9 et M-10), plus de deux ans et quatre mois après la publication du NOTAM, et 15 cycles de publication plus tard.

3. NOTAM 050873 − Amende infligée : 5 000 $

Ce NOTAM a été publié le 4 septembre 2005 et informait le monde de l'aviation qu'un point de changement aurait dû apparaître à l'intersection de la route V368 et MITEK sur la carte en route LO1.

Le 5 février 2007, le point de changement n'apparaissait pas sur la carte en route LO1 et le NOTAM était toujours actif le 5 juillet 2007 (pièces M-12, M-13 et M-14).

4.   NOTAM 050339 − Amende infligée : 5 000 $

Ce NOTAM a été publié le 13 mai 2005 et prétendait modifier la MEA sur un segment de la route V317/V440 de 11 000 pieds à 18 000 pieds. Toutefois, en raison du fait qu'une altitude de 18 000 pieds n'est plus une route de niveau inférieur, dans la pratique ce NOTAM rendait ce segment inutilisable à titre de route de niveau inférieur (témoignage de M. Blanchet, transcription, vol. I à la p. 78).

Le ministre a renvoyé au témoignage de Michael Hohm, gestionnaire, Planification et configuration de l'espace aérien, Nav Canada, qui a déclaré que cette modification exigeait une révision de l'ensemble de la voie aérienne (témoignage de M. Hohm, transcription, vol. III à la p. 655). Il a aussi indiqué dans son témoignage qu'il n'a commencé à résoudre cette question qu'au milieu de 2007. Nav Canada a présenté une demande formelle de modification de la voie aérienne le 22 février 2008 (lettre de Nav Canada à Transports Canada datée du 8 avril 2008, pièce A‑5).

5.   NOTAM 050604 − Amende infligée : 5 000 $

Ce NOTAM a été publié le 9 juillet 2005 pour aviser d'une modification de la MEA sur un segment de la voie aérienne V354 entre GRASE et LW. La MEA aurait dû indiquer 9 900 pieds plutôt que 7 500 pieds.

Cette erreur a finalement été corrigée le 5 juillet 2007, deux ans après la publication du NOTAM (carte en route de niveau inférieur en vigueur le 5 juillet 2007, pièce M‑24).

6.   NOTAM 050875 − Amende infligée : 5 000 $

Ce NOTAM a été publié le 4 septembre 2005 et informait le monde de l'aviation qu'un point de changement aurait dû apparaître sur la route V368 sur la carte en route LO1.

Le 5 février 2007, le point de changement n'apparaissait pas sur la carte en route LO1 et la carte a été finalement corrigée le 30 août 2007 (carte en route de niveau inférieur datée du 30 août 2007, pièce M-29).

[18] Le ministre a résumé comme suit la situation qui prévalait à Nav Canada de 2003 à 2007, relativement aux NOTAM. En 2003, une vérification de Transports Canada a révélé qu'il y avait des centaines de NOTAM qui modifiaient des publications dans les systèmes de Nav Canada (témoignage de M. Blanchet, transcription, vol. I à la p. 46). Transports Canada a effectué une inspection de suivi en 2004. Cette inspection a révélé que Nav Canada n'avait pas mis en œuvre son plan d'action correcteur de manière appropriée. En conséquence de cette inspection de suivi, Nav Canada a mis au point un plan d'action correcteur qui contenait un système de suivi des NOTAM appelé PANTS (système de suivi des NOTAM de modification des publications; témoignage de M. Blanchet, transcription, vol. I aux pp. 46 et 103).

[19] Le ministre a déclaré que Nav Canada a reconnu que la gestion des NOTAM qui modifiaient des publications était insatisfaisante. Lorsque Charles Montgomery est devenu le directeur des Services d'information aéronautique en 2005, Nav Canada comptait un grand nombre de NOTAM de plus de 90 jours dans le système (témoignage de M. Montgomery, transcription, vol. II à la p. 375). Dans son témoignage, M. Montgomery a indiqué que le bureau régional de Vancouver de Nav Canada était à l'origine de la plupart des NOTAM à long terme. Il a ajouté que le gestionnaire responsable de la gestion de la qualité dans ce bureau avait reçu une prime d'incitation au départ à la retraite. M. Montgomery était insatisfait de son travail, notamment de la manière dont la situation concernant les NOTAM était gérée (témoignage de M. Montgomery, transcription, vol. II à la p. 437).

[20] En mai 2006, les responsabilités du bureau régional de Vancouver ont été transférées au bureau de Montréal. Ce n'est qu'à ce moment-là que Nav Canada s'est rendu compte de l'étendue du problème, même s'il y avait eu certaines indications en ce sens auparavant (témoignage de M. Montgomery, transcription, vol. II à la p. 376). Après la fermeture du bureau régional de Vancouver, plusieurs choses que ne connaissait pas Nav Canada ont été mises au jour (témoignage de M. Montgomery, transcription, vol. II à la p. 442).

[21] Le ministre a soutenu que Benoit Tardif, gestionnaire, Normes et formation, AIS, Nav Canada, a convenu avec M. Blanchet qu'au moment des vérifications de Transports Canada, il y avait des centaines de NOTAM qui n'avaient pas fait l'objet d'une mise à jour. Ainsi, Nav Canada savait depuis 2003 qu'il existait une lacune relative à l'exécution des modifications des NOTAM (témoignage de M. Tardif, transcription, vol. II aux pp. 507 et 511). Dans son témoignage, M. Tardif a indiqué que Nav Canada ne disposait pas des ressources suffisantes pour répondre aux préoccupations de Transports Canada. Il a déclaré qu'il était débordé par les demandes de Transports Canada et qu'il a informé M. Montgomery qu'une autre personne devrait être engagée pour s'occuper de cette question à défaut de quoi, il devrait être relevé de ses autres responsabilités afin de pouvoir consacrer tout son temps à cette question (témoignage de M. Tardif, transcription, vol. III aux pp. 570-571).

[22] Selon M. Tardif, il existait 170 NOTAM de longue date au début de 2006, mais à la date de la présente audience, ce nombre avait été ramené à 70. Cependant, lorsque la question lui a été posée à propos de février 2007, la date des infractions, M. Tardif n'a pas contesté que le nombre de NOTAM de longue date dans le système était environ le même que celui du début de 2006 (témoignage de M. Tardif, transcription, vol. III à la p. 622). Ce n'est qu'en octobre ou novembre 2008 que M. Tardif pouvait déclarer avec assurance que la situation était sous contrôle (témoignage de M. Tardif, transcription, vol. III à la p. 571).

[23] Le ministre a déclaré que l'annexe 15 de la Convention exige que les États membres mettent en place un système qualité dont l'exécution de la gestion doit pouvoir être démontrée pour chacune de ces étapes, comme le prévoit l'article 3.2.1 de l'annexe 15 de la Convention.

[24] M. Blanchet, un inspecteur de l'aviation civile à Transports Canada, a défini comme suit un SGQ (témoignage de M. Blanchet, transcription, vol. I à la p. 100) :

[traduction]

Un système de gestion de la qualité est instauré pour s'assurer que la société a mis en place les ressources, les procédures ainsi que les processus appropriés, pour s'assurer que tous les services qu'elle fournit ont la qualité qui répond aux normes et aux règlements.

[25] Marc Rougeot, vice-président de l'exploitation, BSI Management Systems, a déclaré dans son témoignage que Nav Canada avait un SGQ qui respectait la norme ISO 9001. Selon la définition qu'il a fournie, un SGQ est une compilation des meilleures pratiques reconnues à l'échelle internationale et mondiale qui donneront lieu à de bonnes pratiques au sein d'une organisation de même qu'à leur amélioration continue (témoignage de M. Rougeot, transcription, vol. II à la p. 306).

[26] À la suite de deux vérifications de Transports Canada, Nav Canada a instauré le PANTS dans le cadre de son SGQ. Selon le AIS Procedures Manual de Nav Canada (manuel des procédures AIS), le PANTS a pour objet d'assurer le suivi des NOTAM qui modifient les publications de façon permanente, afin d'assurer que le processus requis de modification des publications soit institué et d'annuler le NOTAM après publication. Le AIS Procedures Manual de Nav Canada (volume 03, rev. 01.07, le 26 février 2007, pièce M-30) exigeait que le bureau régional responsable du suivi des NOTAM produise un rapport de non-conformité dans le système de rapports du SGQ de Nav Canada pour les NOTAM dont la durée excédait trois mois : [traduction] « ... [t]out NOTAM qui excède une durée de trois mois sera suivi d'un rapport de non-conformité dans le système de rapports du SGQ... » (AIS Procedures Manual à la p. 24). Le délai prescrit de 90 jours se fondait sur l'article 4.4.1 de l'annexe 15 de la Convention (témoignage de M. Blanchet, transcription, vol. I aux pp. 166-67).

[27] Le 30 janvier 2007, M. Blanchet a demandé à M. Tardif des copies de la modification d'amendements de publications (PAC) ou les rapports de non-conformité relatifs à huit NOTAM qui se trouvaient dans le PANTS depuis plus de trois mois. Les présentes procédures visent six des huit NOTAM mentionnés dans le courriel de M. Blanchet (échange de courriels entre MM. Montgomery et Blanchet, pièce M-1).

[28] Le 1er février 2007, M. Tardif a répondu que Nav Canada ne voyait pas l'utilité de produire un rapport de non-conformité parce qu'elle utilise le PANTS pour assurer le suivi de son rendement et les améliorations continues (pièce M-1). M. Tardif a ajouté qu'il était très occupé à d'autres questions. Il a déclaré ce qui suit : [traduction] « Il n'est pas souhaitable de réattribuer nos ressources afin de répondre à votre demande pour lundi » (courriel de M. Tardif à M. Blanchet, daté du 1er février 2007, pièce M-1).

[29] En ce qui concerne le rôle des rapports de non-conformité dans le domaine de la gestion de la qualité, M. Rougeot a défini le rapport de non-conformité comme un moyen de signaler la découverte d'une lacune dans le système (témoignage de M. Rougeot, transcription, vol. II à la p. 309). Selon son témoignage, il a indiqué qu'une fois qu'une faiblesse est détectée, une société doit démontrer qu'elle prend les mesures pour la corriger (témoignage de M. Rougeot, transcription, vol. II à la p. 300).

[30] De l'avis de M. Rougeot, il n'est pas nécessaire de produire un rapport de non-conformité dans tous les cas de non-conformité. À titre d'exemple, les petits incidents ne nécessitent pas une analyse des causes fondamentales; ce n'est que lorsqu'on constate que l'incident se répète qu'il est nécessaire d'investir le temps, l'énergie et les ressources appropriées (témoignage de M. Rougeot, transcription, vol. II aux pp. 307-08). Cependant, même des incidents mineurs, s'ils sont répétitifs, commandent un rapport de non-conformité (témoignage de M. Rougeot, transcription, vol. II à la p. 314).

[31] Dans son témoignage, M. Rougeot a indiqué que la norme ISO exige le suivi des écarts, si ce n'est pas au moyen d'un rapport de non-conformité, alors au moyen de réunions de la direction. De ces réunions doivent ressortir des éléments de preuve objective indiquant qu'une mesure corrective est mise en œuvre (témoignage de M. Rougeot, transcription, vol. II à la p. 315).

[32] M. Rougeot a déclaré que Nav Canada détient actuellement une certification ISO 9001 valide. La British Standards Institution (BSI) procède à des vérifications de Nav Canada au moyen d'un échantillonnage (témoignage de M. Rougeot, transcription, vol. II à la p. 322). Dans son échantillonnage, le BSI n'a jamais découvert que Nav Canada avait des NOTAM de longue date et n'a jamais abordé la question avec elle (témoignage de M. Rougeot, transcription, vol. II aux pp. 335-36 et 342). M. Rougeot a témoigné que si la situation avait été portée à son attention, Nav Canada aurait été tenue de montrer qu'elle prenait les mesures appropriées pour détecter et surveiller le problème et en assurer le suivi (témoignage de M. Rougeot, transcription, vol. II aux pp. 347-48).

(2) Requérante

[33] Selon la position de la requérante, nonobstant la cession à Nav Canada de la responsabilité de l'expertise en vue d'assurer le respect des annexes de la Convention, et nonobstant l'obligation précise de Transports Canada, à compter de la date de la cession, de cesser de gérer les services de navigation aérienne (ANS), les actions de Transports Canada en l'espèce démontrent une tentative de gestion des AIS plutôt que leur réglementation.

[34] Dans son témoignage, M. Blanchet a déclaré que lorsqu'il a examiné les données du PANTS, le 5 février 2007, il n'a pu trouver aucune indication de l'un des six NOTAM et il a conclu que le système de suivi ne l'avait pas saisi. Selon le témoignage de M. Blanchet, l'absence de rapports de non-conformité indiquait que le SGQ de Nav Canada ne fonctionnait pas et que l'exécution de sa gestion ne pouvait pas être démontrée pour chacune de ces étapes (témoignage de M. Blanchet, transcription, vol. I aux pp. 161-163).

[35] Dans son témoignage, M. Rougeot a déclaré que le SGQ de Nav Canada faisait l'objet d'une certification ISO 9001:2000. Nav Canada a soutenu que contrairement au témoignage de M. Blanchet, l'absence de rapports de non-conformité n'établit pas automatiquement qu'un SGQ ne fonctionne pas ou que l'exécution de sa gestion ne peut pas être démontrée pour chacune des étapes. Selon le témoignage de M. Rougeot, un rapport de non-conformité n'est pas une partie intégrante d'un SGQ. Un rapport de non-conformité est, pour la direction, tout simplement un moyen d'assurer le suivi, de signaler ou de saisir une lacune (témoignage de M. Rougeot, transcription, vol. II à la p. 309; témoignage de M. Tardif, transcription, vol. II à la p. 511).

[36] Que la direction soit au courant de la situation est l'élément important et il est possible qu'une organisation assure le suivi de lacunes sans nécessairement signaler une non-conformité (témoignage de M. Rougeot, transcription, vol. II aux pp. 309-10, 314 et 339). Peu importe si un rapport de non-conformité est déposé ou non, la question importante est celle de savoir si la direction est déterminée à améliorer la situation, si une analyse des causes fondamentales est effectuée et si des mesures correctives sont mises en œuvre (témoignage de M. Rougeot, transcription, vol. II aux pp. 308-15).

[37] De plus, Nav Canada affirme que la preuve révèle que le dépôt d'un rapport de non‑conformité n'aurait donné lieu à aucune autre information supplémentaire. Nav Canada a la capacité d'assurer le suivi des NOTAM et le chiffrier du PANTS exécutait exactement la même fonction qu'un rapport de non-conformité et assurait le suivi des NOTAM. L'absence de rapports de non-conformité ne pouvait pas faire en sorte que Nav Canada perde les NOTAM de vue (témoignage de M. Montgomery, transcription, vol. II à la p. 380). Comme l'a déclaré M. Tardif : [traduction] « Si une situation est déjà mise au jour, pourquoi délivrer un rapport de non‑conformité pour la signaler? » (témoignage de M. Tardif, transcription, vol. II à la p. 511). Quant au NOTAM que M. Blanchet ne pouvait trouver dans le PANTS, il avait dû faire l'objet d'un suivi, puisqu'il avait été publié (témoignage de M. Tardif, transcription, vol. III à la p. 625).

[38] La preuve indique que Nav Canada a mis en place un SGQ faisant l'objet d'une certification ISO tout au long de la période d'examen par Transports Canada. Dans le cadre de la dernière vérification, le vérificateur ISO a conclu que l'engagement de la direction était un point fort, de même que l'accent mis sur la mise en œuvre de nouveaux outils et de nouvelles technologies pour améliorer la performance des processus (témoignage de M. Rougeot, transcription, vol. II à la p. 319).

[39] En outre, le vérificateur ISO a déclaré dans son témoignage que l'exigence selon laquelle l'exécution de la gestion du SGQ de Nav Canada puisse être démontrée pour chacune de ces étapes signifiait que le SGQ devait être mis en place dans tous les secteurs dont Nav Canada était responsable ou à l'égard desquels elle exerçait un pouvoir. À cet égard, le SGQ de Nav Canada répond à cette exigence parce que le SGQ est organisé [traduction] « comme un parapluie qui couvre l'ensemble des processus clés qu'elle [Nav Canada] possède ou avec lesquels elle travaille » (témoignage de M. Rougeot, transcription, vol. II aux pp. 321-22). Selon les procédures de Nav Canada, le rapport de non-conformité ne formait pas une partie essentielle de son SGQ, n'était pas une exigence de l'annexe 15 de la Convention, et même s'il l'était, l'omission de le rédiger n'aurait pas établi que l'exécution du SGQ de Nav Canada ne pouvait pas être démontrée pour chaque étape de ses fonctions, comme l'exige l'article 3.2.1 de l'annexe 15 de la Convention (témoignage de M. Rougeot, transcription, vol. II aux pp. 324‑25 et 347).

[40] Nav Canada a démontré l'efficacité de son SGQ, quelle que soit la preuve relative au rapport de non-conformité. À titre d'exemple, à la suite des deux vérifications de Transports Canada en 2003 et 2004, Nav Canada a mis en place le PANTS pour permettre à la direction d'assurer le suivi de l'amélioration de son rendement (témoignage de M. Tardif, transcription, vol. II aux pp. 506-07 et 512; AIS Procedures Manual de Nav Canada (articles 21.07 à la p. 24; témoignage de M. Montgomery, transcription, vol. II à la p. 441).

[41] En ce qui a trait aux six NOTAM en cause en l'espèce, la question a été portée à l'attention de Nav Canada en 2006, la direction étant vivement préoccupée par le fait que certains NOTAM du bureau régional de Vancouver n'étaient pas publiés convenablement. La direction a effectué une analyse des causes fondamentales et celle-ci a donné lieu à la mise à la retraite d'un représentant, ainsi qu'à la fermeture, en bout de ligne, du bureau régional de Vancouver (témoignage de M. Montgomery, transcription, vol. II aux pp. 375-79).

[42] Nav Canada conteste le deuxième aspect de la preuve du ministre concernant les six NOTAM, à savoir la déclaration selon laquelle les normes qui se trouvent dans les annexes de la Convention exigent la publication, dans les AIP, de l'information que contiennent les NOTAM de plus de trois mois, de même que l'annulation des NOTAM. Nav Canada déclare qu'aucune preuve n'a été présentée pour étayer l'allégation selon laquelle Nav Canada avait contrevenu aux annexes simplement parce qu'elle avait des NOTAM en vigueur depuis plus de trois mois.

[43] Nav Canada a ajouté qu'il convient de signaler que les documents de Transports Canada révèlent que Jean-François Mathieu, chef de l'Application de la loi en aviation, Transports Canada, était d'avis que cet aspect des allégations ne pouvait être étayé et que l'annexe 15 n'exige aucune publication dans les trois mois ni n'empêche la pratique de publier des NOTAM indéfiniment dans la fourniture des AIS. Le Tribunal a également entendu M. Tardif qui était d'accord sur cette conclusion et qui a ajouté que cela était compatible avec la pratique dans d'autres pays (courriel de Jean‑François Mathieu, daté du 14 novembre 2007, pièce A-1; témoignage de M. Tardif, transcription, vol. III aux pp. 557-58).

[44] De même, Nav Canada a fait valoir qu'il était loisible au ministre de faire témoigner quiconque possédait l'expertise pertinente pour soutenir l'avis contraire, mais qu'aucune preuve à cette fin n'a été présentée.

[45] La preuve montre que le nombre de NOTAM a diminué de manière importante. Dans son témoignage, M. Tardif a indiqué qu'à la date de l'audience, seulement 70 NOTAM dataient de plus de 90 jours, dont 40 de plus de 112 jours. Selon la preuve, cet aspect des AIS a été mis au point ou amélioré par Nav Canada, et il n'y a aucune preuve de l'existence de NOTAM actifs depuis plus de 144 jours, ce qui est l'actuel objectif de rendement de Nav Canada (témoignage de M. Tardif, transcription, vol. III aux pp. 620-21).

[46] La question précise dont le Tribunal est saisi concernant cette accusation est celle de savoir si Nav Canada a contrevenu aux normes de l'annexe 15 (et par conséquent au RAC) en omettant d'annuler les six NOTAM, par publication ou autrement, à un certain moment après 90 jours. Il convient de noter que la preuve indique qu'à l'époque, des copies des avis de détection concernant les six NOTAM avaient été fournies à Nav Canada : trois NOTAM avaient déjà été annulés, puisque des cartes corrigées avaient été publiées, deux ont été corrigés sur des cartes publiées le mois suivant et le dernier faisait l'objet d'une longue révision de l'espace aérien et a été annulé en février 2008. Au moment de la délivrance des avis d'amende pour contravention, cinq des six NOTAM avaient été annulés entre quatre et neuf mois auparavant.

[47] Dans ses observations écrites, le ministre mentionne le risque d'avoir eu ces NOTAM non corrigés pendant des périodes excédant 90 jours. Les témoins du ministre n'ont aucunement tenté de démontrer le niveau d'importance d'un tel risque, ni d'expliquer les raisons pour lesquelles Transports Canada n'a pris aucune mesure pour éliminer ce risque en 2003 ou pendant la période qui a suivi. Nav Canada soutient qu'aucun risque important n'était en cause et que Transports Canada a eu recours à des mesures d'exécution uniquement lorsqu'il a décidé que Nav Canada ne pouvait être persuadée d'adopter le système de gestion des priorités de Transports Canada.

B. Discussion

[48] Dans leurs observations écrites, les parties ont jugé utile de diviser la question en litige en l'espèce, à savoir si Nav Canada a contrevenu aux normes des annexes 4 et 15 de la Convention pour les motifs suivants :

(1) omission de publier des amendements d'AIP;

(2) omission de maintenir un SGQ.

[49] L'article 3.1.1.2 de la Convention exige que chaque État contractant prenne toutes les mesures nécessaires pour que les informations et données aéronautiques qu'il fournit concernant son propre territoire, ainsi que les régions extérieures à ce territoire pour lesquelles il est chargé d'assurer les services de la circulation aérienne, soient suffisantes, de la qualité requise et communiquées à temps. Ces mesures comprendront notamment des arrangements destinés à assurer que tous les services de l'État associés à l'exploitation des aéronefs communiquent en temps voulu les informations et données requises au service d'information aéronautique.

[50] Le ministre a demandé au Tribunal d'adopter une norme concernant la rapidité avec laquelle une modification permanente doit être publiée compte tenu de l'engagement du Canada énoncé dans l'article 3.1.1.2 de la Convention.

(1) Omission de publier des amendements d'AIP

[51] Le ministre a déclaré que le différend entre les parties porte sur la norme à appliquer au sujet de la rapidité avec laquelle une modification permanente doit être publiée. Il affirme qu'il n'existe aucun précédent au Canada ou à l'échelle mondiale sur cette question. Le Tribunal devrait adopter une norme qui est à la fois réaliste et conforme aux normes élevées de la sécurité aérienne que Nav Canada s'est engagée à respecter (Services de navigation aérienne et espace aérien, TP 13142, article 5.2, pièce A-1). Le ministre déclare que même si elle est jugée en fonction d'une norme très souple, Nav Canada a omis de fournir des AIS conformément aux normes énoncées dans les annexes 4 et 15 de la Convention.

[52] En réponse, la requérante a souligné que le ministre n'a présenté au Tribunal aucune preuve concernant le contenu des normes énoncées dans les annexes ou pour aider à évaluer la conformité avec les normes. La requérante a aussi ajouté que le ministre n'avait rien dit, par exemple, concernant les normes établies et appliquées par Transports Canada avant la cession des responsabilités à Nav Canada ou concernant les normes appliquées par d'autres pays qui partagent l'obligation de fournir des AIS en conformité avec les annexes.

[53] En réponse à la question préliminaire de la requérante à propos de la preuve concernant le contenu des normes, le ministre a déclaré qu'il comprenait que cet argument signifiait, selon Nav Canada, que le ministre avait une obligation de présenter des éléments de preuve à propos du contenu des normes et du niveau de conduite prévu et peut-être des renvois aux ressorts étrangers.

[54] Le ministre a soutenu que nous devons nous en tenir au sens ordinaire des normes, tel qu'il s'applique. Si le Canada est insatisfait du libellé d'une norme, il est possible de notifier une différence, mais si aucune différence n'est signalée, il faut alors en accepter le sens ordinaire. Il a déclaré en outre que nous ne devrions pas perdre de vue le fait que le texte des annexes n'est pas rédigé de la même manière que dans les autres conventions, mais qu'il a été par des spécialistes techniques hautement spécialisés. Il a cité un passage de Shawcross and Beaumont Air Law (numéro 15, décembre 2008), concluant que les annexes sont des codes détaillés de règlements rédigés par un organisme spécialisé et que le sens de ces annexes est facilement compris par les gens du domaine de l'aéronautique.

[55] Le ministre a déclaré que nous devons nous souvenir que nous sommes aussi devant un tribunal spécialisé qui a été créé à la suite du rapport des conclusions du juge Charles Dubin selon lequel un tribunal spécialisé impartial et indépendant devait régir le domaine de l'aéronautique. Il est inutile de recourir à des éléments de preuve extrinsèques d'autres ressorts, puisque c'est précisément au Tribunal que le législateur a conféré le pouvoir de se prononcer dans tous les cas sur la question de savoir si les annexes sont respectées ou non.

[56] Du point de vue du Tribunal, les compétences constituent un élément qu'il faut garder à l'esprit puisque l'article 3 de la Loi sur le Tribunal d'appel des transports du Canada, L.C. 2001, ch. 29 (Loi sur le TATC), prévoit que les personnes sont nommées au Tribunal en raison de leurs compétences dans l'un des secteurs du transport. Ces compétences permettent aux conseillers de ce tribunal spécialisé de comprendre et, par conséquent, d'apprécier et d'interpréter l'ensemble de la preuve que présentent les parties. Ainsi, s'il n'est pas nécessaire de leur expliquer les concepts de base, les membres experts de tribunaux spécialisés ne peuvent pas substituer leur opinion à celle des témoins et ils n'ont pas le droit de chercher et de créer des éléments de preuve.

[57] En l'espèce, le Tribunal doit déterminer, pour la première fois, s'il y a eu manquement aux normes des annexes 4 et 15 de la Convention. Les situations factuelles ne sont pas contestées. Le ministre a déclaré que je devais donner à la norme son sens ordinaire et qu'en jugeant en fonction de la norme la plus souple, Nav Canada a omis de fournir des AIS conformément aux annexes 4 et 15 de la Convention.

[58] Le ministre a souligné que la norme 4.3.1 de l'annexe 15 de la Convention prévoit ce qui suit : « Les modifications permanentes de l'AIP seront publiées sous la forme d'amendements d'AIP. » Il a déclaré que le Black's Law Dictionary (6e éd.) définit le mot [traduction] « permanent » comme suit : [traduction] « fixe », « continu », « qui dure », « qui demeure sans discontinuer », « constant », « qui ne change pas », en règle générale par opposition à [traduction] « temporaire » en droit, mais qui ne signifie pas toujours [traduction] « perpétuel ». De plus, les six NOTAM en cause contenaient des modifications permanentes; l'information a été fournie sous la forme de NOTAM pendant une période d'environ deux ans et les cartes ont finalement été corrigées (observations écrites du ministre aux ¶ 68-70).

[59] Nav Canada a répondu que l'AIP était défini comme suit au chapitre 2 de l'annexe 15 de la Convention : « Publication d'un État, ou éditée par décision d'un État, renfermant des informations aéronautiques de caractère durable et essentielles à la navigation aérienne. » Selon Nav Canada, les documents qui sont publiés au Canada, dans le cadre des AIP, sont désignés par la mention « AIP (ICAO) ». Plusieurs exemples ont été mentionnés en preuve. Les publications suivantes, Canada Air Pilot (CAP) et Canada Flight Supplement (CFS), sont désignées comme étant « AIP (ICAO) »; les cartes en route sont désignées comme étant « AIP (ICAO) ». La carte VTA et les NOTAM ne font pas partie des AIP (observations écrites de Nav Canada aux ¶ 93‑94).

[60] En outre, Nav Canada a déclaré que le respect de la norme 3.1.1.2 n'impose pas l'obligation, même à l'égard de questions de longue date, de fournir de l'information au moyen d'amendements d'AIP. Si une modification permanente doit être apportée à un document d'AIP, qu'il s'agisse d'une nouvelle information ou de la correction d'une erreur, elle doit être publiée sous la forme d'un amendement d'AIP. Comme l'a indiqué M. Tardif dans son témoignage, une erreur dans un document peut être corrigée par un amendement d'AIP ou par un NOTAM. L'annexe 15 de la Convention n'exige pas un amendement plutôt qu'un NOTAM. De plus, si une correction par amendement de l'AIP doit être apportée, l'annexe n'impose aucune obligation d'effectuer cette modification par la publication d'un amendement d'AIP à l'intérieur d'un nombre précis de jours, de mois ou de cycles (témoignage de M. Tardif, transcription, vol. II aux pp. 467-69 et 474, et vol. III aux pp. 556-57).

[61] Au terme de l'analyse de chacun des six NOTAM mentionnés dans l'avis d'amende pour contravention (no de dossier : H-3472-40) ainsi que de leur résolution (par la publication d'une carte en route, le cas échéant, etc.) au paragraphe [17], je constate que la pratique correspond au témoignage de M. Tardif ci-dessus relaté au paragraphe [60]. J'accepte l'argument avancé par Nav Canada au paragraphe [60], puisqu'il est compatible avec ma propre interprétation des chapitres 3 et 4 de l'annexe 15 de la Convention.

[62] Nav Canada conteste l'affirmation faite par le ministre au paragraphe [42], selon laquelle les normes qui se trouvent dans les annexes de la Convention exigent que l'information contenue dans les NOTAM d'une durée de plus de trois mois soit publiée dans les AIP et que les NOTAM soient annulés. Dans ce même paragraphe [42], Nav Canada affirme qu'aucune preuve n'a été présentée à l'appui de l'allégation selon laquelle elle a contrevenu aux annexes simplement parce qu'elle avait des NOTAM en vigueur depuis plus de trois mois. De plus, Nav Canada, au paragraphe [43], fournit à l'appui de sa position une preuve convaincante, laquelle est également compatible avec la pratique qui a cours dans d'autres pays, et qui a été acceptée par un représentant de Transports Canada dans un courriel du 14 novembre 2007 (pièce A-1).

(2) Omission de maintenir un SGQ

[63] L'article 3.2.1 de l'annexe 15 de la Convention exige que chaque État contractant mette en place un SGQ dont l'exécution doit pouvoir être démontrée pour chacune de ces étapes.

[64] Le ministre a soutenu que Nav Canada a omis de suivre les exigences de son propre système qualité. Le AIS Procedures Manual de Nav Canada prévoit ce qui suit : [traduction] « ... Tout NOTAM qui excède une durée de trois mois sera suivi d'un rapport de non‑conformité dans le système de rapports du SGQ... » (AIS Procedures Manual à la p. 24).

[65] De plus, le ministre a soutenu que Nav Canada a non seulement omis de suivre ses propres procédures, mais qu'elle a aussi indiqué qu'il n'était pas nécessaire de les suivre parce qu'elle utilise [traduction] « le PANTS pour assurer le suivi de son rendement et favoriser l'amélioration continue » (pièce M-1, échange de courriels entre MM. Montgomery et Blanchet). Le ministre ajoute que cela fait abstraction du fait que le PANTS a pour objet d'assurer le suivi des NOTAM qui apportent des modifications permanentes aux publications et faire en sorte que, lorsqu'un tel NOTAM est publié, le processus d'amendement des publications est entamé, et que lorsque l'action corrective par voie de publication a été entreprise, le NOTAM qui s'y rapporte est annulé (AIS Procedures Manual à la p. 24). Par ailleurs, les extraits du chiffrier du PANTS de Nav Canada indiquent que seulement cinq des six NOTAM en cause apparaissaient dans le PANTS, et qu'aucune date de publication ou de suivi, ni de numéro PAC n'étaient prévus (extraits du PANTS de Nav Canada, datés du 5 février 2007, pièce M-31).

[66] J'accepte les arguments de Nav Canada selon lesquels un NOTAM qui excède une durée de 90 jours dans son système peut avoir dépassé son propre objectif de rendement prévu dans le AIS Procedures Manual, mais que cela ne constitue pas un manquement à l'annexe 15 de la Convention. Le témoignage de M. Tardif a confirmé que l'objectif de rendement de 90 jours avait été plus tard augmenté à 144 jours.

[67] En ce qui a trait aux NOTAM de longue date qui sont demeurés en vigueur pendant une longue période sans que les modifications pertinentes ne soient apportées aux cartes, le ministre a affirmé que cela indiquait l'omission de mettre à jour les AIP et de maintenir un SGQ. De l'avis de M. Blanchet, l'absence de rapports de non-conformité démontrait que l'exécution du SGQ ne pouvait pas être démontrée pour chacune de ces étapes.

[68] Dans son témoignage, M. Rougeot a contredit ceci en déclarant que le rapport de non‑conformité est un moyen de signaler qu'une lacune a été détectée dans le système d'une société. Cela pourrait être simplement un chiffrier qui est enregistré comme non-conformité. D'autres organisations utilisent un formulaire particulier dans lequel elles poseront les questions suivantes : Quelle est la nature de l'incident? Quelle mesure immédiate a été prise? Cela constitue, par définition, un rapport de non-conformité (témoignage de M. Rougeot, transcription, vol. I à la p. 309).

[69] Au cours de l'audience, un représentant de Nav Canada a confirmé que la privatisation de la totalité des services de navigation aérienne était unique au Canada. Ainsi, nous ne trouverons probablement pas de sources de précédents publiées pour fins de comparaison. Les questions soulevées en l'espèce et qui opposent Nav Canada, à titre de fournisseur de services, et Transports Canada, à titre d'organisme de réglementation, auraient auparavant été résolues pour la plupart au sein du gouvernement, s'agissant de questions entre employeur et employé.

[70] Le ministre n'a pas fourni au Tribunal de preuve concernant les NOTAM de longue date publiés avant la cession du service à Nav Canada en 1996. Dans son témoignage, M. Blanchet a indiqué qu'à compter du début de 1991, il avait travaillé pour Transports Canada à titre de spécialiste au Bureau NOTAM international. Il a été contre-interrogé sur le sujet et a mentionné qu'avant 1996, Transports Canada avait parfois eu quelques NOTAM dont la durée excédait 90 jours, mais qu'il ne pouvait pas se souvenir du nombre (témoignage de M. Blanchet, transcription, vol. I aux pp. 146-49).

[71] M. Blanchet a ensuite travaillé pour Nav Canada comme chef d'équipe du Bureau NOTAM international. Il dirigeait ce bureau et s'assurait qu'il y avait les ressources nécessaires pour fournir ce service, qui est offert 24 heures sur 24, à longueur de semaine. Il s'occupait des systèmes qui étaient en place, de même que des procédures. Le service qu'offrait le bureau consistait à publier des NOTAM qui provenaient de diverses organisations, de Nav Canada ou même de Transports Canada dans certains domaines. Le bureau recevait cette information, s'assurait qu'elle était communiquée à temps et diffusée également sur le réseau du service fixe des télécommunications aéronautiques. M. Blanchet a travaillé pour Nav Canada de 1996 à 2002.

[72] M. Blanchet a indiqué qu'il est alors retourné travailler pour Transports Canada. En 2003, il a été constaté, dans le cadre d'une vérification, que Nav Canada avait des problèmes concernant la présence, au même moment, de plusieurs centaines de NOTAM modifiant des publications dans le système. Bon nombre des ces NOTAM concernaient des modifications à des publications qui n'étaient pas apportées en temps opportun, ce qui signifiait qu'ils apparaissaient dans le système pendant au moins deux cycles, sinon plus. L'une des conclusions de cette vérification, de même qu'une autre conclusion découlant d'une inspection effectuée en 2004, prévoyaient que ce problème devait être corrigé (témoignage de M. Blanchet, transcription, vol. I à la p. 47).

[73] La mise en œuvre du PANTS s'ensuivit et peu après, Transports Canada a demandé à Nav Canada de présenter six rapports de non-conformité pour les NOTAM qui dataient de plus de 90 jours. Ne les ayant pas reçus à l'intérieur d'une semaine, Transports Canada a conclu à l'absence de contrôle de la qualité. Nav Canada a répondu que les rapports de non-conformité n'étaient pas nécessaires, puisqu'elle avait un système de suivi, et par conséquent un contrôle de la qualité.

[74] Le paragraphe 90 des observations écrites de la requérante indique que seule Nav Canada a présenté une preuve concernant l'interprétation des normes et de leur application par elle et d'autres fournisseurs d'AIS (témoignage de M. Tardif, transcription, vol. II aux pp. 467-474, 493, 499‑501, 515-25 et 529-31, et vol. III aux pp. 556-57 et 596-98).

[75] Dans ses observations écrites, la requérante (livre 1 au ¶ 46) déclare ce qui suit :

[traduction]

Il ressort clairement de la preuve qu'avant la cession, Transports Canada avait en place des NOTAM actifs pendant des périodes de plus de 90 jours (témoignage de Denis Blanchet, transcription, vol. I à la p. 148), et que dans au moins un cas, concernant une procédure de vol de Toronto, le NOTAM a été actif pendant plus de trois ans (témoignage de Mike Hohm, transcription, vol. III aux pp. 652-53 et 691). Selon la preuve présentée par le ministre, nonobstant l'existence de ces NOTAM de longue date, Transports Canada respectait les normes des annexes (témoignage de Denis Blanchet, transcription, vol. I aux pp. 146-148)…

[76] Dans un courriel daté du 14 novembre 2007, M. Mathieu a exprimé l'avis que cet aspect des allégations du ministre ne pouvait être soutenu et que l'annexe 15 de la Convention n'exige pas une publication dans les trois mois ni n'empêche la pratique de publier des NOTAM indéfiniment dans la prestation des AIS (pièce A-1). M. Tardif s'est dit d'accord sur cette conclusion et a déclaré que cela était compatible avec la pratique qui a cours dans d'autres pays. J'avais indiqué à l'audience que j'accepterais ce courriel comme élément de preuve, puisqu'il était essentiel aux questions en cause, mais que je déterminerais plus tard le poids à y accorder. Il arrive souvent que peu de poids soit accordé à du ouï-dire de ce type, car nous ne connaissons pas les compétences de son auteur ni le fondement sur lequel repose sa conclusion. Bien qu'il s'agisse de ouï-dire, M. Tardif s'est dit d'accord sur cette conclusion et a convenu que cela était compatible avec la pratique qui a cours dans d'autres pays (témoignage de M. Tardif, transcription, vol. III aux pp. 557-58).

[77] Je me reporte au témoignage présenté par M. Rougeot en contre-interrogatoire. La question suivante lui a été posée : [traduction] « Si vous aviez été au courant de ces six NOTAM, est-ce que cela aurait automatiquement signifié pour vous que le SGQ était inefficace? » M. Rougeot a répondu comme suit :

[traduction]

Pas du tout. Encore une fois, un système de gestion laisse place à l'erreur en ce qui a trait à une organisation, il peut y avoir des incidents, des non-conformités qui se produisent. Tant qu'il est possible de démontrer que les mesures appropriées sont prises pour détecter, surveiller, assurer le suivi et améliorer de manière continue, voilà la base d'un système de gestion (témoignage de M. Rougeot, transcription, vol. II aux pp. 347-48).

[78] En outre, le fait qu'aucun rapport de non-conformité n'a été produit ne pouvait pas faire en sorte que Nav Canada perde de vue les NOTAM (témoignage de M. Montgomery, transcription, vol. II à la p. 380). M. Montgomery a présenté un aperçu des améliorations continues apportées au système de NOTAM et a répondu qu'à son avis, Nav Canada, et le service des AIS en particulier, traitaient ces NOTAM d'une manière convenable; ils n'étaient pas ignorés (témoignage de M. Montgomery, transcription, vol. II aux pp. 383-84). Transports Canada a déclaré que Nav Canada a omis de démontrer la gestion de la qualité dans l'exécution des étapes de la publication et du stockage, comme l'exigent les normes 3.1.7 et 3.2.1 de l'annexe 15 de la Convention.

[79] Dans son témoignage, M. Rougeot a indiqué qu'il n'était personnellement pas d'accord sur la déclaration selon laquelle le système de gestion est inefficace si une lacune est détectée dans un des processus. La norme ISO 9001:2000 vise à aider l'organisation à mettre en œuvre les mesures, les mécanismes et les processus appropriés en cas de lacunes, à détecter celles‑ci, à s'en occuper et à disposer des outils de surveillance et de mesure pertinents (témoignage de M. Rougeot, transcription, vol. II à la p. 324).

[80] M. Rougeot a aussi déclaré ce qui suit dans son témoignage :

[traduction]

Pour dire qu'un système de gestion n'est pas efficace ou n'est pas mis en place de la manière appropriée, il faudrait une contravention grave, ou que l'organisation ne puisse compter sur l'engagement de la direction, ou ne dispose d'aucun processus de mesures préventives et correctives. Voilà les pierres d'assise essentielles du système de gestion.

Le fait que l'on relève certains cas de non-conformité dans un système de gestion ne permet pas directement de conclure qu'un système est inefficace. La raison étant, si – personnellement j'ai vu des cas de non-conformité qui peuvent soulever chez moi des préoccupations à l'égard d'une organisation, j'y retournerai alors et rencontrerai l'équipe de direction et lui parlerai pour comprendre [...] aussi ce qu'elle fait, puisqu'elle a l'ensemble de la responsabilité du système dans ce contexte (témoignage de M. Rougeot, transcription, vol. II aux pp. 324-25).

[81] M. Rougeot a répondu par la négative à la question suivante : [traduction] « Une compagnie pourrait-elle perdre sa certification pour avoir omis de publier un rapport de non‑conformité? » Il a en outre déclaré ce qui suit :

[traduction]

... Il existe un processus en vertu duquel il est possible de retirer la certification d'une organisation, et les retraits de certification dont j'ai été témoin dans le passé sont des cas où il y avait des insuffisances graves pas seulement dans un aspect du système de gestion, mais des cas où il y avait des insuffisances répétitives dans de nombreux aspects clés. Habituellement, ces insuffisances témoigneraient de l'inefficacité de l'ensemble du processus de mesures préventives et correctives et de l'absence d'engagement de la part de la direction à l'égard des changements et des corrections appropriées à apporter au système de gestion (témoignage de M. Rougeot, transcription, vol.  II à la p.  325).

M. Rougeot a de plus ajouté que ce n'est pas le cas pour Nav Canada dont le certificat est toujours valide (témoignage de M. Rougeot, transcription, vol. II à la p. 326).

[82] Je ne peux pas conclure que la preuve présentée par le ministre démontre que Nav Canada ne possédait pas de SGQ. L'omission de fournir dans un délai d'une semaine six rapports de non‑conformité pour les NOTAM dont la durée excédait 90 jours n'a pas établi l'absence de contrôle de la qualité. La question touchant le délai de 90 jours a été résolue en faveur de la requérante aux paragraphes [60] et suivants. En ce qui a trait au SGQ, j'accepte la preuve de Nav Canada, telle que résumée par M. Rougeot aux paragraphes [77] et [79]-[81], selon laquelle elle avait mis en place un SGQ certifié ISO tout au long de la période examinée par Transports Canada. La haute direction et les vérificateurs de Nav Canada ont exposé de manière professionnelle et franche l'historique de Nav Canada au Tribunal. M. Montgomery a expliqué les difficultés qu'il a constatées chez Nav Canada, plus particulièrement l'arriéré des NOTAM à Vancouver. Il a été très franc dans sa présentation des problèmes d'exploitation liés à leur volume et de leur résolution.

VI. AVIS D'AMENDE POUR CONTRAVENTION

(No de DOSSIER : H-3473-40)

[83] L'annexe A de l'avis d'amende pour contravention est rédigée comme suit :

[traduction]

1. Le ou vers le 10 mai 2007, entre 17 h 01 et 18 h 14 temps universel coordonné (UTC), à Ottawa, en Ontario, NAV CANADA n'a pas fourni des services d'information aéronautique convenables en conformité avec les normes énoncées dans l'annexe 15 de la Convention relative à l'aviation civile internationale, douzième édition, plus particulièrement :

a. NAV CANADA n'a pas publié en temps voulu un NOTAM, contenant l'information aéronautique nécessaire, pour indiquer que la procédure d'approche aux instruments LOC/DME RWY 11 sur Gaspé, au Québec, n'était pas autorisée, contrevenant ainsi à l'article 803.01(2) du Règlement de l'aviation canadien.  Amende infligée : 25 000 $.

A. Preuve

(1) Ministre des Transports

[84] Le 8 juillet 2006, un rapport d'inspection en vol de Nav Canada a indiqué que l'équipement de la mesure de la distance (DME) était sous le seuil de tolérance entre les radials 183 et 285 du VOR, et que l'arc DME entre ces radials dans la procédure d'instruments LOC/DME RWY 11 ne pouvait être utilisé. Nav Canada n'a pas informé le monde de l'aviation de ces résultats pendant près de neuf mois jusqu'à ce qu'elle délivre des NOTAM le 5 avril 2007 (lettre de Transports Canada à Nav Canada, datée du 9 mai 2007, pièce M-36).

[85] Le 27 avril 2007, des représentants de Transports Canada ont tenu une téléconférence avec les membres du personnel des AIS de Nav Canada (pièces M-36). Transports Canada avait des préoccupations concernant les procédures d'approche aux instruments et a demandé des réponses et plus de renseignements. Nav Canada a indiqué que les problèmes liés à cette approche n'étaient pas clairement définis et que le NOTAM, tel que publié, n'était pas précis et qu'il ne fournissait pas au pilote suffisamment d'information. Transports Canada a conclu qu'il n'était pas clair si les installations (LOC, DME) pouvaient soutenir l'approche existante.

[86] Les représentants de Nav Canada ne pouvaient pas fournir à Transports Canada les renseignements demandés. En conséquence, Transports Canada a demandé à Nav Canada de publier un NOTAM indiquant que l'approche n'était pas autorisée jusqu'à ce que d'autres renseignements puissent confirmer qu'elle était sûre (témoignage de M. Blanchet, transcription, vol. I aux pp. 117 et 191). Transports Canada n'a pas donné à Nav Canada la directive d'utiliser un libellé particulier ou une date d'expiration. Mais Nav Canada a choisi d'utiliser « LOC/DME RWY 11 NOT AUTH TIL 0705101700 », signifiant que le NOTAM expirait le 10 mai 2007, à 17 h UTC.

[87] Le 30 avril 2007, M. Blanchet (Transports Canada) a envoyé un courriel à Nav Canada, à titre de rappel à propos de l'expiration du NOTAM, le 10 mai 2007, et de l'exigence de mettre en œuvre des mesures correctives avant son expiration. Il a écrit ce qui suit : [traduction] « Puisque le NOTAM CYGP 070085 a été publié assorti d'une date d'expiration (TIL 0705101700), il sera nécessaire de mettre en œuvre les mesures correctives qui s'imposent avant le 10 mai » (série de courriels entre Transports Canada et Nav Canada, pièce M-34 à la p. 4). M. Blanchet a également avisé Nav Canada que les NOTAM 070067 et 070068 (NOTAM antérieurs relatifs à cet équipement) n'étaient plus nécessaires parce que l'approche n'était pas autorisée. Nav Canada n'a jamais avisé Transports Canada des mesures correctives qu'elle prenait (témoignage de M. Blanchet, transcription, vol. I à la p. 124).

[88] Le 10 mai 2007, Transports Canada a envoyé un message urgent à Nav Canada pour l'aviser que le NOTAM avait expiré et qu'aucun autre NOTAM visant la procédure aux instruments LOC/DME RWY 11 n'était en place (échange de courriels entre Transports Canada et Nav Canada, pièce M-34 aux pp. 1-2). Nav Canada a publié un NOTAM à 18 h 15 UTC pour proroger le NOTAM antérieur jusqu'au 18 mai 2007. En conséquence, pendant une période d'une heure et quinze minutes, il n'y avait pas de NOTAM pour informer le monde de l'aviation des préoccupations liées à la procédure aux instruments.

[89] Transports Canada a indiqué que les membres du personnel de Nav Canada ne se seraient peut-être pas du tout penchés sur le NOTAM si Transports Canada ne le leur avait pas rappelé, et que cela aurait pu durer plus de 75 minutes.

(2) Requérante

[90] En ce qui a trait à la question de l'aéroport de Gaspé, la requérante a soutenu qu'il y avait un problème à l'égard du DME, qui est un instrument utilisé pour les procédures d'atterrissage aux instruments. Il a été découvert que le signal DME n'était pas fiable, parce qu'il était trop faible pour respecter les exigences de l'annexe 10 de la Convention (témoignage de M. Montgomery, transcription, vol. II aux pp. 394-96). Aucune preuve n'indiquait que le DME ne fonctionnait pas ou que son fonctionnement réduit, même s'il pouvait donner lieu à un niveau réduit de service dans des conditions de vol aux instruments, constituait un problème de sécurité quelconque.

[91] Bien qu'aucune mesure d'exécution de la loi n'ait été prise, Transports Canada a allégué que le problème à l'égard du DME a été détecté en juillet 2006, mais qu'aucun NOTAM n'a été publié avant le 5 avril 2007 (observations écrites du ministre au ¶ 98; témoignage de M. Blanchet, transcription, vol. I à la p. 131; témoignage de Mme Lafrenière, transcription, vol. I à la p. 233). Cependant, le témoignage de M. Hohm et les NOTAM indiquent que les NOTAM concernant la procédure ont été publiés tout au long de la période pour l'aéroport de Gaspé (liasse de NOTAM du 8 juillet 2006 au 1er mai 2007, pièce A-8; témoignage de M. Hohm, transcription, vol. III aux pp. 677 et 679-81).

[92] M. Blanchet a reconnu qu'au moment où Transports Canada a ordonné à Nav Canada de publier un NOTAM de « non-autorisation », deux NOTAM étaient en vigueur, et que Nav Canada les avait publiés sans avoir reçu de directive à cette fin, pour aviser les pilotes qu'il y avait un problème concernant les procédures aux instruments à Gaspé (témoignage de M. Blanchet, transcription, vol. I à la p. 120). En effet, M. Blanchet a indiqué dans son témoignage que les deux NOTAM concernant Gaspé donnaient de l'information exacte, qu'ils ne comportaient pas de date d'expiration et qu'ainsi, ils auraient été en vigueur n'eut été la directive de Transports Canada de les annuler (témoignage de M. Blanchet, transcription, vol. I aux pp. 189‑90). Au cours de l'interrogatoire sur les six NOTAM en cause, M. Blanchet a aussi déclaré que le ministre ne contestait pas le contenu de l'information parce qu'elle provenait de Nav Canada : [traduction] « ... Nous ne pouvons pas effectuer des vols sur ces routes et évaluer cela. Cela ne fait pas partie de notre travail » (témoignage de M. Blanchet, transcription, vol. I à la p. 149). M. Blanchet a par la suite reconnu que le NOTAM 68, annulé selon la directive de Transports Canada, donnait de l'information exacte à propos du DME (témoignage de M. Blanchet, transcription, vol. I aux pp. 189‑90).

[93] Le NOTAM de « non-autorisation » de Transports Canada écartait complètement une procédure qui était utile dans certaines circonstances. Dans son témoignage, M. Hohm a indiqué que les deux NOTAM dont Transports Canada avait demandé l'annulation décrivaient dans les faits les conditions qui donnaient lieu aux limitations et fournissaient aux pilotes de l'information suffisante sur ce qu'ils pouvaient faire et ne pas faire. M. Hohm a déclaré qu'il était tout à fait inapproprié d'annuler ces deux NOTAM (témoignage de M. Hohm, transcription, vol. III à la p. 687). Selon M. Tardif, dire que la procédure n'est pas autorisée équivaut à retirer un service à ses clients et cela devrait être considéré comme une solution de dernier ressort (témoignage de M. Tardif, transcription, vol. III à la p. 545).

[94] M. Montgomery a déclaré dans son témoignage que Nav Canada ne croyait pas que la « non-autorisation » était pertinente; il n'y avait pas de problème de sécurité concernant les NOTAM en vigueur et il existait d'autres options pour régler la situation autrement qu'en publiant un NOTAM de « non-autorisation » (témoignage de M. Montgomery, transcription, vol. II aux pp. 405-06 et 410), ce qui aurait maintenu l'accès à l'aéroport (témoignage de M. Montgomery, transcription, vol. II aux pp. 412-13).

[95] Transports Canada a allégué que les NOTAM suscitaient la confusion, ce que les experts de Nav Canada contestent. Dans son témoignage, M. Hohm a indiqué qu'il n'existait aucune confusion, et que si cela avait été le cas, les pilotes se seraient plaints et auraient avisé Nav Canada par courriel ou d'autres moyens de communication (témoignage de M. Hohm, transcription, vol. III aux pp. 706-08). Si les NOTAM n'avaient pas été clairs en ce qui a trait à Gaspé, Nav Canada l'aurait su grâce aux nombreuses voies de communication dont elle dispose dans l'industrie. Nav Canada reçoit par courriel des rapports sur ce que les pilotes souhaiteraient comme modifications, de même qu'elle reçoit régulièrement de la rétroaction (témoignage de M. Hohm, transcription, vol. III à la p. 707).

[96] Nav Canada a déclaré que dans le cas de la situation à Gaspé, Transports Canada a cherché à substituer son jugement opérationnel à celui de Nav Canada. Le témoin du ministre, Mme Lafrenière, gestionnaire de programmes, Normes des services d'information aéronautique et de l'espace aérien, Transports Canada, a reconnu qu'il n'existait aucune raison de croire qu'il y avait un risque d'accident (témoignage de Mme Lafrenière, transcription, vol. I aux pp. 245-46). M. Blanchet a aussi témoigné qu'il n'avait aucune information selon laquelle la sécurité était en cause (témoignage de M. Blanchet, transcription, vol. I à la p. 196). Dans son témoignage, M. Montgomery a déclaré que les experts en la matière avaient la maîtrise de la situation (témoignage de M. Montgomery, transcription, vol. II à la p. 428).

[97] Il y a eu une période d'environ 75 minutes sans NOTAM. Nav Canada, dans l'exercice de ses compétences, a pris la décision opérationnelle de laisser le NOTAM venir à expiration. La météo était bonne et Nav Canada a décidé que les conditions n'exigeaient pas la prolongation automatique d'un NOTAM qui était loin d'être idéal. Mme Lafrenière a avancé l'hypothèse selon laquelle un pilote suivant un plan de vol aux instruments pourrait ne pas vouloir le modifier malgré les conditions météorologiques et chercher à utiliser une procédure aux instruments potentiellement non disponible. M. Hohm a rejeté cette hypothèse comme étant à l'opposé de ce que font les pilotes dans la réalité. Les pilotes seraient passés à la procédure VFR parce qu'elle est plus directe, et qu'elle économise du carburant et beaucoup de travail (témoignage de M. Hohm, transcription, vol. III aux pp. 676-77).

B. Discussion

[98] Dans cet avis, la question porte essentiellement sur l'expression [traduction] « à temps » (« timely » dans la version anglaise) que le Canadian Oxford Dictionary définit comme [traduction] « se produisant », « accompli », « fait à un moment approprié ou convenable », « propice » ou « apparaissant au bon moment ».

[99] Le Black's Law Dictionary indique que le mot « timeliness » (caractère de ce qui est à temps, en temps voulu) signifie [traduction] « l'importance de s'acquitter des modalités d'un contrat à la date prévue dans l'entente ».

[100] Selon mon interprétation, la responsabilité dont il est question à l'article 3.1.1.2 vise l'exigence selon laquelle l'État contractant doit prendre toutes les mesures nécessaires pour que les informations et données aéronautiques qu'il fournit concernant son propre territoire, ainsi que les régions extérieures à ce territoire pour lesquelles il est chargé d'assurer des services de la circulation aérienne, soient suffisantes, de la qualité requise et communiquées à temps. Ces mesures comprendront notamment des arrangements destinés à assurer que tous les services de l'État associés à l'exploitation des aéronefs communiquent en temps voulu les informations et données requises à l'AIS. À mon avis, l'expression « à temps » (ou « en temps voulu »), lorsqu'elle s'applique à la fourniture du AIS, et plus particulièrement à la publication du NOTAM en question signifie [traduction] « en temps opportun » et au [traduction] « bon moment », et selon mon interprétation pour les besoins de l'espèce, cela signifie « avant l'expiration du NOTAM antérieur ». Chaque cas doit être jugé individuellement.

[101] La fourniture de services en temps voulu désigne la fourniture de services d'information aéronautique, et la publication du NOTAM en cause 75 minutes après l'expiration du NOTAM antérieur doit mener à la conclusion qu'il y a eu omission de fournir un NOTAM pendant une période de temps précise. Compte tenu du témoignage de M. Tardif selon lequel 137 000 NOTAM avaient été publiés en 2007, l'omission de publier un NOTAM pendant une période de 75 minutes peut sembler minime. Je dois toutefois conclure que l'omission de publier un NOTAM pendant une période de 75 minutes est une omission de publier en temps voulu un NOTAM contenant l'information aéronautique requise, ce qui contrevient au paragraphe 803.01(2) du RAC.

[102] Puisque le ministre a établi les éléments constitutifs de l'infraction de responsabilité stricte, selon la prépondérance des probabilités, il incombe maintenant à Nav Canada de prouver, selon la prépondérance des probabilités, qu'elle a pris toutes les précautions voulues pour éviter la commission de l'infraction. Ce moyen de défense aux infractions de responsabilité stricte a été énoncé dans l'arrêt R. c. Sault Ste. Marie, [1978] 2 R.C.S. 1299, et il est également codifié à l'article 8.5 de la Loi sur l'aéronautique (Loi).

[103] Un examen de la preuve écrite, en commençant par le courriel de Transports Canada à Nav Canada, en date du 17 avril 2007, concernant les NOTAM 070068 et 070067 et par la suite le NOTAM 070085, jusqu'au dernier courriel du 10 mai 2007, montre qu'un total de 17 courriels ont été échangés entre Transports Canada et Nav Canada (pièce M-34). Ces courriels témoignent des pourparlers au cours desquels Nav Canada a fait preuve d'un esprit de collaboration, et qui ont pris fin dans un échange de correspondance entre les cadres supérieurs de l'exploitation de Nav Canada et Transports Canada (pièce M-36).

[104] M. Montgomery a témoigné que, nonobstant les nombreux rappels de Transports Canada, Nav Canada n'a pas ignoré la procédure LOC/DME RWY 11 sur Gaspé. Nous savons que cela est vrai tel que le démontre le contenu des courriels échangés entre Transports Canada et Nav Canada. Comme la preuve indique que le NOTAM ne serait pas publié en temps voulu, Nav Canada a choisi de le laisser venir à expiration parce que la météo était favorable et que les pilotes pouvaient voler en VFR. De plus, compte tenu des faits de l'espèce, le moment n'était pas inapproprié ou déraisonnable, puisque Nav Canada avait le droit de se fier aux heures de clarté et aux conditions météorologiques favorables qui existaient avant la publication de son NOTAM comportant la date d'expiration du 18 mai.

[105] La preuve de Nav Canada indique clairement que rien de plus n'aurait pu être fait, car elle a travaillé sur le NOTAM au-delà de l'heure d'expiration et a publié le même NOTAM à nouveau. Je crois que Nav Canada s'est prévalue de la défense de diligence raisonnable.

VII. AVIS D'AMENDE POUR CONTRAVENTION

(No de DOSSIER : H-3474-40)

[106] L'annexe A de l'avis d'amende pour contravention est rédigée comme suit :

[traduction]

1. Le ou vers le 23 juillet 2007, à Ottawa, en Ontario, NAV CANADA n'a pas fourni des services d'information aéronautique convenables en conformité avec les normes énoncées dans l'annexe 15 de la Convention relative à l'aviation civile internationale, douzième édition, plus particulièrement :

a. NAV CANADA n'a pas publié en temps voulu un NOTAM, contenant l'information aéronautique requise, pour indiquer que la zone CYA 140 et la zone CYA 165 sur la carte de navigation VFR pour Vancouver (VNC, 19e édition) devaient être « CYR 140 et CYR 165 », respectivement, contrevenant ainsi au paragraphe 803.01(2) du Règlement de l'aviation Canadien. Amende infligée : 25 000 $.

A. Preuve

(1) Ministre des Transports

[107] Le ministre s'est fondé sur les faits suivants, révélés par la série de courriels que se sont échangés Transports Canada et Nav Canada (pièce M-39 aux pp. 3-4).

[108] Le 20 juillet 2007, Transports Canada a avisé Nav Canada que l'espace aérien réglementé CYR 140 était erronément décrit comme étant la zone CYA 140 dans la 19e édition de la carte VNC pour Vancouver. Trois jours plus tard, le 23 juillet 2007, Transports Canada a indiqué que la même erreur apparaissait à l'égard de la zone CYR 165, qui était erronément décrite comme étant la zone CYA 165 sur la même carte.

[109] Le 2 août 2007, Transports Canada a avisé Nav Canada par courriel que les anomalies signalées devaient être examinées et qu'une mesure appropriée par voie de NOTAM devait être prise. Le 10 août 2007, Transports Canada a demandé qu'une mesure appropriée par voie de NOTAM soit entreprise concernant les zones CYR 140 et 165. Le 14 août 2007, Transports Canada a donné à Nav Canada la directive de publier un NOTAM immédiatement pour indiquer que les zones CYR 140 et 165 étaient erronément décrites comme étant les zones CYA 140 et CYA 165 sur la carte VNC pour Vancouver. Transports Canada a déclaré que cette erreur avait des incidences en matière de sécurité. À la même date, Nav Canada a confirmé la publication des NOTAM 070915 et 070916 (courriels échangés entre Nav Canada et Transports Canada aux pp. 3 et 1-2, respectivement, pièce M-39).

[110] Selon la prétention du ministre, voler dans un espace aérien désigné comme étant une zone CYR pouvait exposer le pilote à une amende pour contravention de l'article 601.04 du RAC. Nav Canada s'est fondée sur le fait que la zone CYR 165 était mentionnée dans la section de la Planification du CFS. Cependant, cette information se trouvait dans le CFS depuis de nombreuses années. En conséquence, il serait difficile pour le pilote de déterminer quelle publication était la bonne. Un NOTAM pour diriger le pilote vers l'information exacte était donc nécessaire dans les circonstances (témoignage de Mme Lafrenière, transcription, vol. I aux pp. 256-57).

[111] La carte VTA pour Vancouver est une publication distincte qui décrit une partie de la VNC de Vancouver sur une plus grande échelle. Cette publication décrivait avec exactitude la zone CYR 140. La carte VTA n'est cependant pas une carte que les pilotes sont tenus d'utiliser par règlement (témoignage de Mme Lafrenière, transcription, vol. I à la p. 262), et elle n'est pas une carte dont la production est exigée par l'OACI (témoignage de M. Tardif, transcription, vol. II aux pp. 481-82).

(2) Requérante

[112] Dans l'avis d'amende pour contravention, le ministre a allégué que Nav Canada a omis de publier des NOTAM, alors que les annexes l'exigeaient, pour avertir les pilotes que deux zones de vol réglementées (CYR) avaient erronément été décrites sur une carte aéronautique comme étant des zones à service consultatif (CYA). Comme dans le cas des six NOTAM, il ne s'agit pas de savoir s'il y avait des erreurs sur les cartes, mais de savoir si, compte tenu de ces erreurs, Nav Canada avait fourni une information pertinente.

[113] Premièrement, il n'y avait là encore aucun problème de sécurité (témoignage de M. Tardif, transcription, vol. II à la p. 502, vol. III à la p. 574; témoignage de M. Hohm, transcription, vol. III aux pp. 675 et 690). Deuxièmement, l'information qui, selon Transports Canada, devait faire l'objet de NOTAM était facilement accessible sur la carte VTA (dans le cas de la zone CYR 140) ou dans le CFS (dans le cas de la zone CYR 165). Si une information suffisante était accessible, la publication de NOTAM aurait été redondante et aurait augmenté inutilement le nombre de NOTAM en vigueur.

[114] La carte VFR pour Vancouver (VNC), sur laquelle les erreurs se sont produites, est une carte aéronautique qui contient de l'information pour les vols VFR prévus à altitude intermédiaire et à basse altitude, à faible vitesse (témoignage de M. Tardif, transcription vol. II à la p. 479). La carte VNC contient l'indication très évidente « See VTA Chart » (voir la carte VTA) dans le cas d'un vol à moins de 12 500 pieds au-dessus du niveau de la mer (ASL) dans une zone clairement délimitée (témoignage de M. Tardif, transcription, vol. II aux pp. 479‑80).

[115] Il ressort clairement de la preuve que l'information exacte apparaissait sur la carte VTA. La zone CYR 140, décrite sur la carte VNC comme étant une zone CYA, été décrite avec exactitude comme étant une zone CYR sur la carte VTA. Tel qu'il est discuté ci-après, les pilotes doivent utiliser la carte VTA et non la carte VNC lorsqu'ils volent dans une zone où est située la zone CYR 140 à une altitude à l'égard de laquelle les détails de la zone CYR 140 constituent une information pertinente et nécessaire.

[116] Dans son témoignage, M. Tardif a déclaré que la carte à plus grande échelle VTA existe à cause de la concentration de l'information sur la portion centrale de la carte VNC. De plus, certains renseignements importants pour les pilotes qui volent au-dessous de 12 500 pieds ne figurent pas sur la carte VNC pour éviter l'encombrement (témoignage de M. Tardif, transcription, vol. II à la p. 480). À titre d'exemple, toute l'information à propos des limites verticales de l'espace aérien contrôlé dans la zone de la carte VTA n'apparaît pas sur la carte VNC. De même, les points de compte rendu VFR dans la zone VTA apparaissent uniquement sur la carte VTA et non sur la carte VNC (témoignage de M. Hohm, transcription, vol. III aux pp. 670-71). En outre, la carte VNC ne fournit pas l'information nécessaire concernant l'espace aérien de classe C dans la zone de la carte VTA. Les pilotes doivent obtenir une autorisation pour pénétrer dans un espace aérien de classe C. Sans cette autorisation, ils se rendraient coupables d'une infraction réglementaire et se mettraient eux-mêmes en situation de danger. Pour que les pilotes aient l'information pertinente concernant l'espace aérien de classe C dans la zone de la carte VTA, ils doivent utiliser la carte VTA (témoignage de M. Hohm, transcription, vol. III aux pp. 669-71).

[117] En conséquence, les pilotes doivent utiliser la carte VTA s'ils volent à une altitude de moins de 12 500 pieds ASL, puisque la carte VNC ne contient pas l'information nécessaire pour ce type de vol (témoignage de M. Tardif, transcription, vol. III aux pp. 589-91). Nav Canada ne donne pas aux pilotes le choix d'utiliser la carte VTA ou non. Elle l'indique clairement (témoignage de M. Tardif, transcription, vol. II à la p. 481 et vol. III aux pp. 587-89).

[118] Mme Lafrenière a reconnu que les pilotes doivent, en vertu du règlement, disposer de toute l'information nécessaire avant le commencement d'un vol (témoignage de Mme Lafrenière, transcription, vol. I aux pp. 208 et 278). Elle a cependant exprimé l'opinion selon laquelle, en vertu du règlement, le pilote n'est pas tenu d'utiliser la carte VTA (ibid., aux pp. 260 et 262). Cette opinion semble être en contradiction avec l'article 602.71 du RAC qui est rédigé comme suit :

602.71 Le commandant de bord d'un aéronef doit, avant le commencement d'un vol, bien connaître les renseignements pertinents au vol prévu qui sont à sa disposition.

Pour les vols à moins de 12 500 pieds ASL, une partie de l'information pertinente est offerte uniquement sur la carte VTA.

[119] Il est intéressant de noter que Mme Lafrenière a reconnu que si elle volait, elle utiliserait la carte VTA (témoignage de Mme Lafrenière, transcription, vol. I à la p. 263). Cela semble être la position appropriée. Le règlement exige que les pilotes utilisent la meilleure information disponible. Ils sont tenus de bien connaître les renseignements qui sont pertinents pour le vol prévu. La carte VNC indique aux pilotes d'utiliser la carte VTA, et il est essentiel qu'ils se reportent à la carte VTA pour obtenir la meilleure information disponible.

[120] M. Hohm, qui est aussi un pilote comptant plusieurs années d'expérience de vol dans les zones VNC/VTA, a déclaré dans son témoignage que la carte VNC n'est pas suffisante pour voler de manière sécuritaire dans la zone VTA (témoignage de M. Hohm, transcription, vol. III aux pp. 667-68).

[121] La zone CYR 165 était correctement décrite dans le CFS, à la section Planification, et Nav Canada y aurait éventuellement publié une correction si un NOTAM n'avait pas été publié et ensuite remplacé par une modification à l'AIP (témoignage de M. Tardif, transcription, vol. II aux pp. 488-89). L'information se trouvait dans la section pertinente du CFS. Il n'est pas pertinent de savoir à quel moment ni pour quelle raison une correction est tout d'abord inscrite dans le CFS, puisque cette publication fait davantage autorité que la carte. Les pilotes doivent toujours consulter les NOTAM et le CFS pour obtenir les renseignements les plus récents (témoignage de M. Tardif, transcription, vol. II aux pp. 490‑91).

[122] En effet, Mme Lafrenière a reconnu que l'information se trouvait dans le CFS au moment de l'infraction, et que les pilotes doivent consulter les NOTAM et le CFS (témoignage de Mme Lafrenière, transcription, vol. I aux pp. 254-57). De plus, la carte VNC indique clairement qu'elle doit être utilisée de concert avec les NOTAM et le CFS, car ceux-ci contiennent les renseignements les plus récents (témoignage de M. Tardif, transcription, vol. II à la p. 482 et vol. III à la p. 603).

[123] Dans son témoignage, Mme Lafrenière a déclaré que le motif de l'avis d'amende pour contravention n'était pas l'erreur sur les cartes en soi, mais le fait que, le 20 juillet 2008, Nav Canada était au courant de l'erreur et a attendu au 14 août 2008 pour publier le NOTAM (témoignage de Mme Lafrenière, transcription, vol. I aux pp. 203-05 et 256). Selon les éléments de preuve présentés par Nav Canada, celle-ci n'a pas publié de NOTAM parce que, selon son avis d'expert, ce n'était pas nécessaire. Bien que l'annexe 15 de la Convention ne l'exige pas, un NOTAM a été publié le 14 août 2008 uniquement parce que Nav Canada a pour politique de mettre en œuvre toute directive de Transports Canada lorsqu'elle est publiée même si, de l'avis de Nav Canada, elle n'est pas donnée de manière appropriée.

[124] Dans le cas des deux zones CYR 140 et CYR 165, l'information exacte était accessible et les utilisateurs de la carte VNC étaient invités à utiliser les sources qui y donnaient accès (témoignage de M. Tardif, transcription, vol. II aux pp. 492‑500). Dans les deux cas, Transports Canada a donné à Nav Canada la directive de publier des NOTAM pour remplacer la désignation CYA par CYR, ce que Nav Canada a fait dès réception de la directive à cette fin.

B. Discussion

[125] Comme l'a déclaré Mme Lafrenière, l'avis d'amende pour contravention repose sur le fait que Nav Canada était au courant de l'erreur et a pris 25 jours pour la corriger. Transports Canada conclut par conséquent que Nav Canada a omis de fournir des AIS convenables, en ne délivrant pas en temps voulu des NOTAM dans les deux cas de désignation CYA plutôt que CYR, et a ainsi omis de se conformer aux annexes 4 et 15 de la Convention. Il est nécessaire d'examiner l'ensemble des responsabilités et des fonctions de l'État à l'égard de la fourniture du service, tel que l'énonce le chapitre 3 de l'annexe 15 de la Convention. De plus, l'AIS a pour objet d'assurer l'acheminement des renseignements et données nécessaires à la sécurité, à la régularité et à l'efficacité de la navigation aérienne internationale.

[126] Transports Canada et Nav Canada ont échangé de nombreux courriels à propos des deux erreurs désignant des zones CYR comme étant des zones CYA sur la carte VNC. Après la série de courriels et une période de 25 jours, les NOTAM corrigeant les erreurs ont été publiés. Une grande partie de la frustration de Transports Canada semble provenir du fait que Nav Canada n'a pas réagi rapidement. Pour sa part, Nav Canada a réagi en délivrant les NOTAM uniquement lorsqu'elle a reçu la directive de le faire, puisqu'elle a toujours maintenu que la publication des NOTAM était inutile. Selon la position de Nav Canada, l'information exacte était publiée et accessible aux pilotes dans le CFS et sur la carte VTA.

[127] L'exigence concernant la fourniture de l'information en temps voulu, énoncée à l'article 3.1.1.2 de l'annexe 15, est analysée au paragraphe [4]. Ainsi, le raisonnement visant la fourniture de l'information en temps voulu est identique à celui appliqué dans le dossier no H‑3473‑40 (Gaspé). En l'espèce toutefois, Nav Canada n'a pas fourni l'information pendant une période de 25 jours parce qu'elle n'était pas d'accord avec l'organisme de réglementation, selon lequel des NOTAM étaient nécessaires pour corriger l'information.

[128] Sur ce dernier point, je me reporte au témoignage de Mme Lafrenière : [traduction] « Nous communiquons le problème à NAV CANADA et nous nous attendons à ce que le fournisseur de services prenne les mesures nécessaires. C'est seulement lorsqu'aucune mesure n'est prise et qu'il est nécessaire de prendre des mesures que Transports Canada n'a d'autre choix que d'adopter la voie de l'exécution » (témoignage de Mme Lafrenière, transcription, vol. I aux pp. 214-15).

[129] Compte tenu de ces faits, je suis d'avis que des NOTAM pour corriger les erreurs sur les cartes étaient nécessaires et que Nav Canada a contrevenu au paragraphe 803.01(2) du RAC pendant la période de 25 jours en attendant l'issue de la question des NOTAM visant les corrections. Nav Canada s'est fondée sur le fait que la zone CYR 165 était mentionnée dans la section Planification du CFS. Transports Canada a cependant répondu que cette information se trouvait dans le CFS depuis plusieurs années. Il serait donc difficile pour un pilote de déterminer quelle publication était la publication exacte et, par conséquent, un NOTAM pour guider le pilote vers l'information exacte était nécessaire dans les circonstances (témoignage de Mme Lafrenière, transcription, vol. I aux pp. 256-57).

[130] La carte VTA pour Vancouver est une publication distincte qui décrit une partie de la VNC de Vancouver sur une plus grande échelle. Cette publication désignait avec exactitude la zone CYR 140. La carte VTA n'est cependant pas une carte que les pilotes sont tenus d'utiliser en vertu du règlement (témoignage de Mme Lafrenière, transcription, vol. I à la p. 262), et l'OACI n'exige pas la production de cette carte (témoignage de M. Tardif, transcription, vol. II aux pp. 481-82). Je suis d'accord avec la prétention de Nav Canada selon laquelle les pilotes qui volent vers Vancouver utiliseraient la carte VTA. Je suis toutefois d'avis que prétendre que les pilotes peuvent accéder à l'information dans le CFS et sur la carte VTA ne constitue pas un moyen de défense, mais plutôt un facteur atténuant, tel qu'il en sera question ci-après.

[131] Le ministre a prouvé les éléments de l'infraction, selon la prépondérance des probabilités. Je suis d'avis que la défense des mesures de précaution ne s'applique pas aux faits de l'espèce, alors que la requérante avait décidé de ne pas publier de NOTAM, estimant qu'ils n'étaient pas nécessaires puisque l'information était fournie sous d'autres formes, et qu'elle n'a publié les NOTAM que lorsque Transports Canada lui a donné la directive de le faire.

[132] L'amende infligée équivaut à cinq fois l'amende de 5 000 $ proposée pour une première infraction dans les lignes directrices de Transports Canada. Mme Lafrenière a fait allusion à des infractions antérieures, mais aucun dossier n'a été déposé et les avocats n'ont fourni aucune précision. En conséquence, le Tribunal doit considérer la situation comme une première infraction. De plus, l'amende de 25 000 $ semble excessive si l'on suit les principes de détermination de la peine énoncés dans Canada (Ministre des Transports) c. Wyer, 1988, dossier du TAC no O‑0075‑33 (appel).

[133] Même si Mme Lafrenière a indiqué dans son courriel du 14 août 2007 qu'il s'agissait d'une question de sécurité, je ne vois aucune incidence sur la sécurité relativement à ces deux NOTAM, et rien n'a été mentionné en ce sens au cours du témoignage. Les inspecteurs de Transports Canada ont déclaré qu'il s'agissait d'une infraction grave, mais la seule explication fournie était qu'un pilote pourrait se voir infliger une amende pour avoir volé dans une zone réglementée. À mon avis, cela ne fait pas de l'infraction une infraction grave et si un pilote devait recevoir une amende pour avoir volé dans une zone réglementée, il est très probable que l'inspecteur de l'application de la loi acquitterait le commandant de bord après avoir comparé l'origine des documents concernant les zones CYR/CYA. Dans le cas contraire, une comparution devant le Tribunal exonérerait vraisemblablement le pilote, si une réponse antérieure à une lettre d'enquête de la part de Transports Canada n'avait pas rendu cette comparution inutile.

[134] Lorsque nous examinons les facteurs d'atténuation, nous devons prendre en compte le fait que les pilotes sont tenus de consulter le CFS avant un vol et que les témoignages de MM. Tardif, Hohm et Montgomery étaient unanimes : les pilotes se dirigeant vers Vancouver consulteraient sans aucun doute la carte VTA. J'estime que la disponibilité de cette information à l'intention des pilotes, pendant la période de 25 jours où le NOTAM n'était pas disponible, est un facteur atténuant. Je suis d'avis qu'une amende de 1 000 $ pour cette première infraction est convenable lorsque l'on prend en compte des facteurs tels que la dissuasion (qui n'est pas soulevée en l'espèce), de même que la sécurité et les facteurs d'atténuation discutés plus haut.

[135] Selon Nav Canada, les mesures prises par Transports Canada visaient à l'obliger à gérer, à exploiter et à mettre au point un AIS de la manière que Transports Canada juge appropriée, selon le jugement et la discrétion de ce dernier. Il s'agit d'une utilisation irrégulière de son pouvoir de réglementation. Je ne crois pas que Transports Canada s'ingérait dans la gestion de Nav Canada. Le ministre est chargé de la réglementation de l'aéronautique, ainsi que du contrôle de tous les secteurs liés à ce domaine, conformément à l'article 4.2 de la Loi. Cette responsabilité générale incombe au ministre à titre d'autorité réglementaire, et le défaut de s'en acquitter peut entraîner la responsabilité de la Couronne. C'est ce qu'a confirmé la Cour d'appel fédérale dans l'arrêt Swanson c. Canada (Ministre des Transports, [1991] A.C.F. no 452.

[136] Le ministre a déclaré que, conformément à son rôle d'organisme de réglementation et à ses obligations de surveiller, de prévenir ainsi que de favoriser les actions correctives, les fonctionnaires de Transports Canada ont transmis des directives à Nav Canada à l'égard de la fourniture de l'AIS, en vertu de l'annexe 15 de la Convention. À cet égard, Nav Canada a déclaré qu'elle suivrait toujours les directives de Transports Canada, qu'elle soit en accord ou non avec celles-ci, et que c'est ce qu'elle a fait à l'égard des NOTAM visés dans le deuxième et le troisième avis d'amende pour contravention.

VIII. DÉPENS

[137] Le paragraphe 19(1) de la Loi sur le TATC est rédigé comme suit :

19. (1) Le Tribunal peut condamner l'une des parties aux dépens et exiger d'elle le remboursement de toute dépense engagée relativement à l'audience qu'il estime raisonnables dans les cas où :

a) il est saisi d'une affaire pour des raisons frivoles ou vexatoires;

b) le requérant ou l'appelant a, sans motif valable, omis de comparaître;

c) la partie qui a obtenu un ajournement de l'audience lui en avait fait la demande sans préavis suffisant.

[138] Tel qu'il l'a indiqué à la fin de l'argumentation, le 3 mars 2009, le Tribunal a le pouvoir limité énoncé ci-dessus d'accorder des dépens de nature punitive. Par conséquent, il est inutile de se pencher sur les dépens.

[139] Je remercie les parties et leurs avocats pour leur professionnalisme et leur diligence concernant l'élaboration de leurs excellentes observations en l'espèce.

IX. DÉCISION

A. No de dossier : H-3472-40

[140] L'avis d'amende pour contravention est rejeté. Le ministre des Transports n'a pas prouvé, selon la prépondérance des probabilités, que Nav Canada a contrevenu au paragraphe 803.01(2) du RAC.

B. No de dossier : H-3473-40

[141] Je conclus que le ministre des Transports a prouvé, selon la prépondérance des probabilités, que Nav Canada a omis de publier un NOTAM en temps voulu, contrevenant ainsi au paragraphe 803.01(2) du RAC. Cependant, je conclus également que la requérante n'est pas responsable de la contravention, en vertu de l'article 8.5 de la Loi sur l'aéronautique, ayant démontré au Tribunal qu'elle a pris toutes les précautions voulues pour l'empêcher.

C. No de dossier : H-3474-40

[142] Je conclus que le ministre des Transports a prouvé, selon la prépondérance des probabilités, que Nav Canada a contrevenu au paragraphe 803.01(2) du RAC. Je réduis toutefois l'amende de 25 000 $ à 1 000 $.

Le 26 août 2009

Me Faye Smith

Présidente


Décision à la suite d'un appel
Suzanne Racine, J. Richard W. Hall, Elizabeth MacNab


Décision : le 14 décembre 2010

Référence : Canada (Ministre des Transports) c. NAV CANADA, 2010 TATCF 30 (appel)

[Traduction française officielle]

Affaire entendue à Ottawa (Ontario), le 3 février 2010

Arrêt : L'appel est accueilli. Le comité d'appel conclut que la conseillère en révision a commis une erreur de droit dans l'analyse de l'ensemble des circonstances se rapportant à la présente affaire en ne tenant pas compte adéquatement de tous les autres facteurs pertinents pour infliger des amendes. L'amende passe de 1 000 $ à 12 500 $.

Le montant de 12 500 $ est payable au receveur général du Canada et doit être reçu par le Tribunal d'appel des transports du Canada au plus tard trente-cinq (35) jours suivant la date de la présente décision.

Dossiers nos :  H-3472-40

H-3473-40

H-3474-40

I. TRANSPORTS CANADA A INTERJETÉ APPEL DE TROIS DÉCISIONS DANS TROIS DOSSIERS DIFFÉRENTS / (H-3472-40, H‑3473-40 et H-3474-40)

A. Historique

[1] La fourniture de services de navigation aérienne à l'échelle internationale est régie par laConvention relative à l'aviation civile internationale (la Convention ou la Convention de Chicago) et ses annexes. Jusqu'en 1996, les services de navigation aérienne au Canada étaient fournis par le ministère des Transports (Transports Canada). Or, cette année-là, la responsabilité de la fourniture de ces services a été transférée à NAV CANADA, une société privée à but non lucratif, en vertu de la Loi sur la commercialisation des services de navigation aérienne civile, L.C. 1996, ch. 20 (LCSNAC). Cette loi a donné à NAV CANADA le pouvoir exclusif de fournir certains services de navigation aérienne, y compris des services d'information aéronautique (AIS), et, aux termes de l'article 9, NAV CANADA a l'obligation de :

[…] fournir, à tous les usagers et dans la même mesure, les services de navigation aérienne civile que fournissait avant cette date le ministère des Transports.

[2] En plus de cette exigence, des règlements ont été édictés en vertu de la Loi sur l'aéronautique (« Loi ») concernant la fourniture de ces services, notamment l'article 803.01 duRèglement de l'aviation canadien (RAC).

[3] Le présent appel vise trois dossiers qui seront examinés séparément et qui concernent tous une présumée violation du paragraphe 803.01(2) du RAC, lequel est rédigé comme suit :

803.01(2) Il est interdit de fournir des services d'information aéronautique autrement qu'en conformité avec les normes prévues aux annexes 4 et 15 de la Convention.

[4] Une audience en révision portant sur les trois dossiers a été tenue devant une conseillère en révision, Faye H. Smith, alors présidente du Tribunal d'appel des Transports du Canada, les 24, 25 et 26 novembre 2008 et le 3 mars 2009. Une décision a été rendue le 26 août 2009.

Dossier no H-3472-40

[5] Dans cette affaire, on alléguait que NAV CANADA n'avait pas fourni des services conformément au paragraphe 803.01(2), et ce, à six reprises, en ne démontrant pas une gestion de la qualité de l'information aéronautique conformément aux normes énoncées dans l'annexe 4 et l'annexe 15 de la Convention. La conseillère en révision a conclu que le ministre des Transports n'avait pas prouvé cette accusation.

Dossier nH-3473-40

[6] Dans cette affaire, NAV CANADA n'aurait pas respecté les normes énoncées à l'annexe 15 en ne communiquant pas à temps des avis d'erreur aux navigants (NOTAM). La conseillère en révision a conclu que cette contravention avait été prouvée, mais que NAV CANADA pouvait se prévaloir de la défense de diligence raisonnable.

Dossier nH-3474-40

[7] Dans cette affaire, on alléguait également que NAV CANADA n'avait pas publié des NOTAM en temps voulu. La conseillère en révision a conclu que la contravention avait été prouvée, mais elle a réduit l'amende établie par le ministre, laquelle est passée de 25 000 $ à 1 000 $.

B. Motifs d'appel

[8] Le ministre a invoqué 10 motifs d'appel relativement aux dossiers susmentionnés, lesquels seront examinés en fonction des circonstances de chaque affaire.

[9] De plus, deux motifs d'appel généraux ont été rédigés comme suit :

[traduction]

11. La conseillère a commis une erreur de droit en s'appuyant sur une preuve par ouï-dire non corroborée dans certains cas;

12. Toute autre erreur de fait et de droit que la transcription des procédures pourrait contenir.

II. NORME DE CONTRÔLE EN APPEL

A. Arguments

[10] L'appelant s'est appuyé sur Ministre des Transports c. Arctic Wings Ltd., [2006] TATC, dossier no W-2902-41 (appel), pour faire valoir qu'en appel, la norme de contrôle applicable à l'égard d'une question de fait est la norme de la « décision raisonnable » et celle applicable à l'égard d'une question de droit est la norme de la « décision correcte ».

[11] L'intimée s'est appuyée sur l'arrêt Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, [2008] 1 R.C.S., pour la même assertion. De plus, l'intimée s'est appuyée sur Billings Family Enterprises c. Canada (Ministre des Transports), [2008] A.C.F. no 17, décision dans laquelle il a été conclu qu'un comité d'appel doit faire preuve d'une grande retenue à l'égard des conclusions de fait ou relatives à la crédibilité d'un conseiller en révision, mais qu'il a droit à sa propre interprétation du droit.

B. Analyse

[12] Il semble que les parties s'entendent pour l'essentiel sur la norme de contrôle et le comité d'appel accepte leur analyse.

[13] L'article 14 de la Loi sur le Tribunal d'appel des transports du Canada (Loi sur le TATC) prévoit que l'appel porte au fond sur le dossier d'instance de l'audience en révision et sur toute observation orale faite par les parties durant l'audience en appel. Le comité d'appel a examiné le dossier et a entendu les observations durant l'audience de l'appel.

III. DOSSIER H-3472-40

A. Historique

[14] Les six chefs d'accusation dans cette affaire sont fondés sur le fait que des NOTAM indiquant que des modifications permanentes devaient être apportées à diverses cartes aéronautiques étaient toujours en vigueur le 5 février 2007, soit depuis plus de trois mois, et que les cartes n'avaient toujours pas été corrigées. En fait, ces NOTAM ont tous été publiés entre avril et septembre 2005. Il a été allégué que la nature à long terme de ces NOTAM constituait une omission de fournir des AIS conformément aux annexes, comme il est exigé au paragraphe 803.01(2) du RAC, du fait que cette nature à long terme signifiait qu'ils ne démontraient pas une gestion de la qualité de l'information aéronautique conformément aux exigences de l'annexe 15.

[15] Les lacunes constituaient, premièrement, le défaut de produire le rapport requis de non‑conformité relativement à une modification permanente comme l'exige le système de gestion de la qualité (SGQ) et, deuxièmement, le défaut de publier un amendement de publication d'information aéronautique (AIP) en temps voulu pour refléter cette modification. Le libellé de ces six accusations est reproduit à l'annexe jointe à la présente décision à la suite d'un appel.

[16] Selon la première des six accusations relatives aux NOTAM de longue date, les exigences énoncées à l'article 1.3.3 de l'annexe 4 n'auraient pas été respectées. L'article 1.3.3 est rédigé comme suit :

1.3.3 Tout État contractant prendra toutes les mesures qu'on peut raisonnablement lui demander afin d'assurer que les données qu'il fournit et les cartes aéronautiques qu'il réalise soient suffisantes et précises, et qu'elles soient tenues à jour par un service de révision convenable.

[17] Bien que l'article 1.3.3 ne soit pas mentionné dans les cinq autres accusations, chacune de ces accusations contient la phrase suivante [traduction] : « […] pas plus que NAV CANADA n'a publié d'amendement de publication d'information aéronautique en temps voulu pour refléter cette modification […] ».

[18] Sur ce point, la conseillère en révision est d'accord avec l'argument de NAV CANADA portant que l'exigence concernant la communication d'une modification peut se faire au moyen de la publication d'un NOTAM.

[19] L'annexe 15 est intitulée « Services d'information aéronautique ». L'article 3.2 est intitulé « Système qualité », et l'article 3.2.1 est rédigé comme suit :

Chaque État contractant prendra toutes les mesures nécessaires pour mettre en place un système qualité bien organisé, avec les procédures, les processus et les moyens qu'il faut pour permettre une gestion de la qualité à chaque étape fonctionnelle indiquée au § 3.1.7. L'exécution de cette gestion de la qualité devra pouvoir être démontrée pour chacune de ces étapes, au besoin.

[20] L'article 3.1.7 de l'annexe 15 prévoit que le service d'information aéronautique :

[…] recevra et/ou créera, compilera ou assemblera, éditera, formatera, publiera/stockera et diffusera des informations et données aéronautiques concernant la totalité du territoire de l'État ainsi que les régions extérieures à ce territoire pour lesquelles il est chargé d'assurer les services de la circulation aérienne […]

[21] L'article 3.2.2 de l'annexe 15 recommande que le système qualité établi en accord avec l'article 3.2.1 de l'annexe 15 « soit en conformité avec les normes d'assurance de la qualité de la série 9000 de l'Organisation internationale de normalisation (ISO) ».

[22] NAV Canada a un système de la qualité certifié qui respecte les normes de l'ISO 9000 et a fait l'objet de vérifications en vertu de ces normes par des sociétés autorisées. La conseillère en révision a conclu que, malgré le défaut de produire les rapports de non-conformité comme l'exige Transports Canada, un système de suivi adéquat était en place pour surveiller le statut des NOTAM afin d'assurer l'efficacité du contrôle la qualité.

B. Motifs d'appel

(1) Ministre des Transports

[23] Les motifs d'appel concernant le dossier H-3472-40 sont les suivants :

[traduction]

  1. La conseillère a commis une erreur en interprétant et en appliquant l'article 1.3.3 de l'annexe 4 et les articles 3.1.7, 3.2.1, 4.2.8 et 4.3.1 de l'annexe 15 de la Convention relative à l'aviation civile internationale également appelée la Convention de Chicago et laConvention de l'Organisation de l'aviation civile internationale);
  2. La conclusion de fait tirée par la conseillère au paragraphe 82, portant que la preuve présentée par le ministre ne démontrait pas que NAV CANADA ne possédait pas de système de gestion de la qualité (SGQ), était déraisonnable;
  3. La conclusion de fait tirée par la conseillère au paragraphe 82, portant que l'omission de fournir dans un délai d'une semaine six rapports de non‑conformité pour les NOTAM dont la durée excédait 90 jours n'avait pas établi l'absence de contrôle de la qualité, était déraisonnable;
  4. La conclusion de fait tirée par la conseillère au paragraphe 82, portant que le fait d'avoir une certification ISO signifiait que l'entreprise avait un SGQ, était déraisonnable.

C. Arguments

(1) Appelant

[24] Le ministre soutient que la conseillère en révision a commis une erreur de droit en concluant qu'une erreur pouvait être corrigée au moyen d'un amendement d'AIP ou de la publication d'un NOTAM. Cette interprétation ne tient pas compte de l'exigence selon laquelle « [t]out État contractant prendra toutes les mesures qu'on peut raisonnablement lui demander afin d'assurer que les données qu'il fournit et les cartes aéronautiques qu'il réalise soient suffisantes et précises, et qu'elles soient tenues à jour par un service de révision convenable », tel qu'il est prévu à l'article 1.3.3 de l'annexe 4. Bien que le ministre ait reconnu que l'avis initial d'une modification permanente puisse être transmis au moyen d'un NOTAM, alléguer qu'il s'agit de la seule exigence en matière d'avis serait accepter la possibilité que toute modification ne puisse se faire qu'au moyen d'un NOTAM et que les pilotes, qui consultent un grand nombre de NOTAM, passent à côté de renseignements importants liés à la sécurité. De plus, accepter que la correction de cartes se fasse au moyen d'un NOTAM est contraire à l'exigence prévue à l'annexe 4 selon laquelle les cartes doivent être « suffisantes et précises ».

[25] Le ministre fait également valoir qu'au paragraphe [56] de la décision à la suite d'une révision, la conseillère en révision a commis une erreur en affirmant que « les membres experts de tribunaux spécialisés ne peuvent pas substituer leur opinion à celle des témoins et ils n'ont pas le droit de chercher et de créer des éléments de preuve » pour conclure que la Convention n'impose aucune obligation d'effectuer une modification à l'intérieur d'un nombre précis de jours. Bien que le ministre convienne qu'il n'y a aucune exigence relativement au nombre précis de jours, les modifications n'ont pas été faites conformément aux propres politiques internes de NAV CANADA. Il faut donner un sens à l'expression « suffisantes et précises » (article 1.3.3 de l'annexe 4) et NAV CANADA lui en a donné un dans ses politiques.

[26] De plus, le ministre soutient que la conseillère en révision a commis une erreur de droit en concluant que le défaut de produire un rapport de non-conformité 90 jours après la publication d'un NOTAM toujours en vigueur contenant une modification permanente à une carte ne prouve pas que le système de contrôle de la qualité est défaillant et ne signifie pas que NAV CANADA n'a pas un SGQ convenable, comme l'exige l'annexe 15.

[27] Bien que l'appelant convienne que le défaut de produire un rapport de non-conformité ne signifie pas automatiquement que le SGQ n'est pas convenable, il affirme que lorsque la conseillère en révision a tiré sa conclusion sur ce point, elle n'a pas pris en compte plusieurs NOTAM à long terme et n'a pas tenu compte du fait que NAV CANADA n'a été mise au courant de l'importance de cette affaire qu'en mai 2006. Le ministre soutient que le SGQ de NAV CANADA n'était pas convenable parce que, même après que le problème ait été découvert durant les vérifications dont NAV CANADA a fait l'objet en 2003 et 2004, NAV CANADA n'a pris aucune mesure corrective conformément à ses procédures internes en vertu desquelles elle était tenue de produire un rapport de non-conformité dans un délai de 90 jours et n'a pas non plus corrigé les cartes selon sa [traduction] « norme réaliste » de 144 jours. En fait, NAV CANADA n'a été mise au courant de l'ampleur du problème qu'en mai 2006. À ce moment, il y avait 170 NOTAM de longue date et ce nombre n'avait pas changé lorsque l'avis d'amende pour contravention (AAPC) a été envoyé, bien qu'il soit descendu à 70 au moment de l'audience en révision. Lors de son témoignage pour NAV CANADA, Benoit Tardif a dit qu'il n'avait pas les ressources suffisantes pour répondre aux préoccupations de NAV CANADA relativement aux NOTAM.

[28] Selon le ministre, bien que la conseillère en révision se soit appuyée fortement sur le témoignage de Marc Rougeot, un vérificateur ISO qualifié de la British Standards Institution (BSI) Management Systems, pour tirer sa conclusion, le témoignage de M. Rougeot milite en faveur de la conclusion contraire. Certes, M. Rougeot a affirmé qu'il n'est pas nécessaire de produire un rapport de non-conformité dans tous les cas de non-conformité. Or, lorsque l'incident se répète, un rapport est nécessaire. La norme ISO exige le suivi des lacunes, soit au moyen d'un rapport de non-conformité ou au moyen de réunions de la direction, et des éléments de preuve objectifs indiquant qu'une mesure corrective est mise en œuvre. De plus, M. Rougeot et BSI n'ont pas examiné cet aspect des activités de NAV CANADA, bien que M. Rougeot, dans son témoignage, ait affirmé que même si une telle vérification avait eu lieu, elle n'aurait eu aucune incidence sur la certification ISO. Selon le ministre, bien que M. Rougeot soit autorisé à décider si une certification ISO est en vigueur, il ne peut, toutefois, décider si les exigences du RAC, et donc de l'annexe 15, ont été respectées.

[29] L'appelant soutient que la preuve démontre que NAV CANADA n'a pas maintenu un système qualité « bien organisé, avec les procédures, les processus et les moyens qu'il faut pour permettre une gestion de la qualité à chaque étape fonctionnelle ».

(2) Intimée

[30] L'intimée, NAV CANADA, fait valoir que l'appelant n'a fourni aucune preuve pour déterminer le sens des normes énoncées dans les annexes ou de la norme de conduite nécessaire pour s'y conformer. Les normes internationales qui sont incorporées dans le droit interne, comme à l'article 803.01 du RAC, conservent leur nature internationale et doivent être interprétées conformément aux règles d'interprétation des traités. Selon la Convention de Vienne sur le droit des traités (la Convention de Vienne), ces règles comprennent un examen de l'historique législatif d'une convention et des travaux préparatoires s'y rapportant. De plus, seule l'intimée a présenté une preuve portant sur les pratiques habituelles des autres pays dans l'exercice des obligations établies par les normes, et cette preuve ne permet pas de conclure qu'il y a eu manquement à ces obligations.

[31] L'intimée soutient également que l'article 9 de la LCSNAC devrait être pris en compte. En vertu de cet article, NAV CANADA a l'obligation de fournir, dans la même mesure, les mêmes services que fournissait avant cette date Transports Canada. Cette disposition doit être interprétée comme limitant l'obligation de NAV CANADA en vertu de la Loi d'agir de la même manière que Transports Canada pour se conformer aux annexes 4 et 15. Or, l'intimée a souligné qu'elle s'engageait à améliorer le système afin de mieux servir ses clients et de respecter les obligations contractuelles qui lui incombent en vertu de l'accord de transfert conclu avec Transports Canada.

[32] En ce qui concerne les NOTAM de longue date, l'intimée a souligné qu'il n'y avait aucun litige concernant le fait que les informations dans les NOTAM étaient « suffisantes, de la qualité requise et communiquées à temps », pour reprendre les termes de l'article 3.1.1.2 de l'annexe 15. De plus, l'intimée fait valoir que cet article n'exige pas que les informations soient fournies au moyen d'amendements d'AIP. Tout en reconnaissant qu'une modification permanente doit être publiée sous la forme d'un amendement d'AIP, l'intimée soutient qu'une erreur peut être corrigée au moyen d'un amendement d'AIP ou d'un NOTAM. L'annexe 15 n'exige ni l'un ni l'autre. De plus, lorsqu'un amendement d'AIP est requis, l'annexe 15 ne prescrit aucun délai précis pour sa publication.

[33] L'intimée prétend que la conseillère en révision n'a commis aucune erreur en s'appuyant sur la preuve par ouï-dire contenue dans le courriel de Jean-François Mathieu, chef de l'Application de la loi en aviation, Transports Canada, pour conclure qu'il n'y avait aucune infraction relativement au SGQ de NAV CANADA. Une telle preuve est admissible devant le Tribunal, qui est libre d'y accorder le poids qu'il veut. Dans la présente situation, la preuve a été corroborée par un témoignage indiquant également que la mesure reflétait la pratique sur le plan international. Aucune preuve contraire n'a été produite.

[34] Suivant la preuve produite, l'intimée allègue que la conseillère en révision n'a pas commis d'erreur en statuant qu'il n'y a eu aucune violation des normes applicables figurant aux chapitres 3 et 4 de l'annexe 15 ou que les amendements d'AIP ne devaient pas être faits à l'intérieur d'une période de trois mois. Le fait que les NOTAM puissent être en vigueur pendant de plus longues périodes est conforme avec les pratiques antérieures de Transports Canada et les pratiques internationales.

[35] L'intimée n'est pas d'accord avec la prétention de l'appelant selon laquelle la conseillère en révision aurait dû prendre en compte la preuve des autres NOTAM de longue date pour décider si le SGQ de NAV CANADA était convenable. En réponse, l'intimée a souligné que le propre témoin de l'appelant, Denis Blanchet, un inspecteur de l'aviation civile pour Transports Canada, a témoigné que, selon lui, les six NOTAM de longue date mentionnés dans l'AAPC ont démontré le défaut de maintenir un SGQ. L'intimée a également fait valoir que le fait de soulever d'autres questions liées aux NOTAM à ce stade constituait un abus de procédure, puisqu'aucun de ces NOTAM n'était mentionné dans l'AAPC.

[36] Selon la thèse de l'intimée, la conseillère en révision avait le droit de s'appuyer sur le témoignage de M. Rougeot concernant le défaut de fournir un rapport de non-conformité relativement à une certification ISO d'un SGQ convenable. La direction a assuré un suivi adéquat une fois que le problème a été identifié et le statut des NOTAM a fait l'objet d'un suivi par le système de suivi des NOTAM de modification des publications (PANTS), rendant ainsi le rapport inutile. Bien qu'il soit vrai que M. Rougeot n'a jamais vérifié le processus des NOTAM, il a témoigné que si une telle vérification avait eu lieu, elle n'aurait eu aucune incidence sur la certification ISO.

[37] De plus, l'intimée fait valoir que la conseillère en révision ne s'est pas uniquement appuyée sur la certification ISO pour décider que le SGQ était convenable. Elle a également pris en compte le témoignage de M. Rougeot, dans lequel il a affirmé qu'un SGQ est efficace si la direction est au courant de ses lacunes.

[38] Par conséquent, la conseillère en révision n'a tiré aucune conclusion de fait déraisonnable en statuant qu'il n'y avait pas suffisamment d'éléments de preuve pour établir l'inefficacité du SGQ de NAV CANADA, c'est-à-dire que le défaut de produire des rapports de non-conformité dans un délai de 90 jours ne démontre pas qu'il y avait absence de contrôle de la qualité et que l'existence d'une certification ISO est la preuve ou l'indication que NAV CANADA avait un SGQ.

(3) Contre-argument de l'appelant

[39] L'appelant a répondu aux arguments de l'intimée concernant l'interprétation des normes en soulignant que le libellé est clair et précis et que, selon la Convention de Vienne, il devrait être interprété suivant le sens ordinaire des termes.

[40] La jurisprudence sur laquelle s'est appuyée l'intimée porte sur les traités internationaux, qui sont nécessairement libellés en termes généraux contrairement aux normes énoncées dans les annexes 4 et 15, qui sont rédigés par des comités d'experts dans le domaine et qui constituent un code de conduite détaillé.

[41] L'argument, fondé sur l'article 9 de la LCSNAC, selon lequel le fait qu'il y aurait eu des NOTAM de longue date pendant que Transports Canada était chargé de fournir des AIS n'écarte pas l'application de l'article 11 de la LCSNAC, qui prévoit que NAV CANADA est désignée comme l'autorité chargée de la fourniture des AIS pour l'application des annexes 4 et 15. Même en reconnaissant qu'il y avait des NOTAM de longue date lorsque Transports Canada était chargé de leur publication, il est impossible de faire une comparaison en l'absence d'autres éléments de preuve quant aux circonstances de l'espèce. De plus, la question n'est pas de savoir si NAV CANADA a omis d'annuler les NOTAM dans un délai de 90 jours, mais plutôt si elle a omis de prendre des mesures à cet égard pendant une longue période.

[42] L'article 9 de la LCSNAC ne peut être utilisé pour justifier l'absence de SGQ parce qu'aucun tel système n'était en place à Transports Canada au moment du transfert. L'obligation précisée à l'annexe 15 n'est entrée en vigueur qu'en 2000, et tout argument indiquant que l'article 9 rend inutile l'obligation de NAV CANADA de respecter les annexes ne tient pas compte de l'obligation de fournir des AIS conformément aux annexes.

[43] L'observation qu'a faite l'intimée au sujet des arguments de l'appelant concernant l'existence d'autres NOTAM de longue date, à savoir qu'il y a eu abus de procédure parce qu'il s'agissait d'un nouvel argument, ne tient pas compte des nombreuses fois où les éléments de preuve et les documents, comme les avis de détection, ont fait référence à ces NOTAM. NAV CANADA a conçu le PANTS en réponse aux préoccupations de Transports Canada et l'a inclus dans son AIS Procedures Manual, et l'a inscrit dans son AIS Business Management Systems Manual parmi les documents faisant partie de son SGQ. Selon la transcription, l'argument a été soulevé dans les conclusions finales présentées lors de l'audience en révision.

D. Analyse

(1) Interprétation des normes de l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI)

[44] L'intimée soutient que le ministre n'a pas répondu à la question préliminaire consistant à établir les normes en vertu desquelles la conduite de l'intimée doit être évaluée étant donné qu'il n'a présenté aucune preuve concernant l'interprétation des normes de pratiques internationales s'y rapportant.

[45] De plus, l'intimée prétend que pour interpréter les normes, il aurait été nécessaire de produire des preuves liées à l'historique législatif et aux travaux préparatoires de l'OACI. Pour étayer cet argument, l'intimée a cité les articles 31 et 32 de la Convention de Vienne et la jurisprudence selon laquelle que les règles d'interprétation de la common law ne s'appliquent pas au droit international, ainsi que des textes affirmant que le principe fondamental en matière d'interprétation du droit international consiste à donner effet à l'intention des parties; l'intimée soutient donc que les amendes devraient être annulées pour ce motif.

[46] L'appelant répond que les termes des annexes 4 et 15 ont un sens clair, ces annexes constituant un aspect d'un code de conduite détaillé rédigé par des experts, et que, selon la Convention de Vienne, il faut leur donner leur sens ordinaire.

[47] L'article 31 de la Convention de Vienne prévoit la règle générale d'interprétation. Le paragraphe 1 de cette disposition est rédigé comme suit :

1. Un traité doit être interprété de bonne foi suivant le sens ordinaire à attribuer aux termes du traité dans leur contexte et à la lumière de son objet et de son but.

Cette disposition définit le contexte d'un traité comme incluant d'autres ententes relatives au traité et prévoit que les ententes et les pratiques subséquentes s'y rapportant doivent être prises en compte. L'article 32 de la Convention de Vienne prévoit qu'il peut être fait appel à des moyens complémentaires d'interprétation, et notamment aux travaux préparatoires et aux circonstances dans lesquelles le traité a été conclu, en vue de déterminer le sens lorsque l'interprétation donnée conformément à l'article 31 laisse le sens ambigu ou manifestement absurde.

[48] Dans la présente affaire, le comité d'appel conclut que les termes des annexes 4 et 15 sont clairs, nets et non ambigus et que la question est de savoir comment les appliquer aux circonstances en l'espèce. L'objet de l'annexe 15 est prévu au chapitre 1 et doit être utilisé pour déterminer cette application. Bien que l'intimée ait indiqué avoir présenté une preuve se rapportant aux pratiques internationales relativement à des dispositions de l'annexe 15, cette preuve se résume à de simples déclarations selon lesquelles ces pratiques existent, sans aucune autre explication. Par exemple, M. Tardif, le témoin de l'appelant, a témoigné qu'il savait que [traduction] « certains pays ont des AIP qui sont désuets (transcription, vol II, p. 469), mais il n'a pas mentionné les pays en question et n'a pas expliqué en quoi les AIP étaient désuets ». À propos de l'argument que l'annexe 15 n'empêchait pas la pratique consistant à publier des NOTAM demeurant en vigueur indéfiniment, M. Tardif a dit que cela était compatible avec la pratique dans d'autres pays, sans toutefois identifier les pays en question ou la nature des NOTAM (transcription, vol III, p. 557).

[49] Les deux parties ont souligné que, dans son examen, le comité d'appel a droit à sa propre interprétation du droit. En ce qui concerne l'interprétation des normes en cause, le comité d'appel conclut que l'interprétation du libellé des annexes 5 et 15 ne nécessite pas de preuve relative aux travaux préparatoires ou à la pratique internationale. Le libellé de ces dispositions est clair. La seule question est de savoir comment les appliquer aux circonstances en l'espèce.

(2) Nécessité des amendements de publication d'information aéronautique

[50] Le premier motif d'appel est que la conseillère en révision a commis une erreur de droit en interprétant et en appliquant l'article 1.3.3 de l'annexe 4 et les articles 3.1.7, 3.2.1, 4.2.8 et 4.3.1 de l'annexe 15.

[51] L'appelant fait valoir que la conclusion de la conseillère en révision, portant qu'une erreur sur une carte peut être corrigée au moyen d'un NOTAM ou d'un amendement d'AIP, ne tient pas compte des exigences énoncées à l'article 1.3.3 de l'annexe 4, selon lesquelles les cartes aéronautiques doivent être précises et tenues à jour par un service de révision convenable.

[52] En réponse, l'intimée soutient que les informations dans les NOTAM étaient conformes aux exigences de l'article 3.1.1.2 de l'annexe 15 et que, malgré l'exigence prévue à l'article 1.3.3 de l'annexe 4, une erreur dans un AIP peut être corrigée au moyen d'un amendement ou d'un NOTAM.

[53] La conseillère en révision a adopté la position de l'intimée sur ce point en se fondant sur le témoignage de M. Tardif, qui a affirmé que les cartes ont fini par être corrigés afin d'y inclure les modifications. Cette position était conforme à sa propre interprétation des chapitres 3 et 4 de l'annexe 15.

[54] Les parties conviennent que les cartes aéronautiques en litige sont des AIP tandis que les NOTAM ne le sont pas. Par conséquent, l'annexe 4 doit être interprétée de concert avec l'annexe 15, puisque cette dernière porte sur ces publications. L'article 4.3 de l'annexe 15 est intitulé « Spécifications aux amendements d'AIP » et l'article 4.3.1 prévoit ce qui suit : « Les modifications permanentes d'AIP seront publiées sous la forme d'amendements d'AIP ». Pour le comité d'appel, ce libellé semble clair et non équivoque. Si une modification d'AIP est permanente, elle doit être publiée au moyen d'un amendement d'AIP. Bien que l'intimée, au paragraphe 98 de ses observations écrites, semble accepter cette proposition, elle allègue que la modification qui vise à corriger une erreur dans un AIP peut être faite au moyen d'un amendement d'AIP ou d'un NOTAM. L'intimée ne fournit que la déclaration d'un témoin pour expliquer la distinction entre une modification substantielle et une modification visant à corriger une erreur. Bien que l'appelant ait accepté que l'avis initial d'une modification ou d'une correction puisse être donné au moyen d'un NOTAM, la mention du « service de révision convenable » à l'article 1.3.3 de l'annexe 4 ajoutée à l'exigence prévue à l'article 4.3.1 de l'annexe 15 amène à conclure qu'un système de révision convenable doit être inclus dans un amendement d'une carte AIP. Compte tenu de ce qui précède, le comité d'appel n'est pas d'accord avec la conclusion tirée par la conseillère en révision sur cet aspect de sa décision.

[55] Dans l'AAPC, chaque accusation fait valoir que NAV CANADA n'a pas publié d'amendement d'AIP en temps voulu pour refléter les modifications de la carte. Étant donné que l'appelant a admis que l'avis initial de modification peut être publié au moyen d'un NOTAM, la question est de savoir si NAV CANADA a omis de publier un amendement d'AIP en temps voulu. Bien que l'article 4.3.1 de l'annexe 15 exige qu'un amendement soit publié, il ne prévoit pas de délai pour le faire. Toutefois, l'appelant a fait valoir qu'une période de 90 jours a été établie en vertu des propres politiques internes de NAV CANADA. Certes, ces politiques peuvent établir des objectifs pour NAV CANADA, et il a été admis durant les témoignages que ces objectifs peuvent parfois être irréalistes. Or, cet argument ne peut, de l'avis du comité d'appel, étayer une allégation de violation de l'article 3.2.1 ou de l'article 4.3.1 de l'annexe 15.

[56] Bien que le nombre de NOTAM de longue date ne soit pas pertinent pour déterminer si un SGQ est convenable, il peut être pris en compte pour trancher la question des délais. Le comité d'appel reconnaît que le nombre de NOTAM n'ayant pas fait l'objet d'une mise à jour nécessiterait du temps afin de déterminer comment procéder aux modifications nécessaires et pour indiquer concrètement les amendements sur les cartes concernées. Puisque ce travail était déjà enclenché au moment de l'audience de l'appel, le comité d'appel estime que, dans les circonstances, les amendements étaient faits en temps opportun.

(3) Exigences du système de gestion de la qualité (SGQ)

[57] L'appelant a également interjeté appel au motif que la conseillère en révision a commis une erreur dans son interprétation des articles 3.1.7 et 3.2.1 de l'annexe 15, en ce qui concerne l'exigence de maintenir un SGQ. Cette question sera examinée avec les deuxième, troisième et quatrième motifs d'appel, en vertu desquels il a été allégué que la conseillère en révision a tiré une conclusion de fait déraisonnable en ce a trait au SGQ. Ces motifs seront examinés dans l'ordre inverse étant donné que cet ordre est plus fidèle à l'évolution contextuelle des arguments dont est saisi le Tribunal.

[58] En vertu de l'article 3.2.1 de l'annexe 15, l'État contractant doit prendre toutes les mesures nécessaires pour mettre en place un système qualité bien organisé « avec les procédures, les processus et les moyens » qu'il faut pour permettre une gestion de la qualité à chaque étape fonctionnelle indiquée à l'article 3.1.7. L'article 3.2.2 recommande que le SGQ soit en conformité avec les normes ISO 9000. Cette disposition est suivie d'une note indiquant que les normes ISO 9000 fournissent un cadre de base pour l'élaboration d'un SGQ, mais que le détail du programme incombe à chaque État et, dans la plupart des cas, il est propre à l'organisation établie par l'État.

[59] Le quatrième motif d'opposition soulevé par l'appelant est que la conclusion implicite de la conseillère en révision, selon laquelle l'existence d'une certification ISO signifie que NAV CANADA disposait d'un SGQ, est déraisonnable. Le comité d'appel estime que ce motif d'appel n'est pas fondé. La recommandation énoncée dans l'annexe 15 est claire : la certification ISO fournit au moins un cadre de base pour l'élaboration d'un SGQ et l'existence d'une telle certification indique donc qu'il y a un système en place. La question de savoir si ce système répond aux exigences de l'article 3.2.1 de l'annexe 15 reste à examiner à la lumière de l'ensemble des circonstances, mais il n'est pas déraisonnable de prendre en compte l'existence d'un tel système à titre de facteur pour trancher cette question.

[60] Le troisième motif d'appel est que la conclusion de fait de la conseillère en révision, selon laquelle le défaut de présenter six rapports de non-conformité pour des NOTAM de plus de 90 jours dans un délai d'une semaine ne démontrait pas l'absence d'un contrôle de la qualité, est déraisonnable. Dans ses observations, toutefois, l'appelant fait valoir que le simple défaut de fournir six rapports de non-conformité ne prouve pas à lui seul l'absence de SGQ convenable, mais qu'il faut également prendre en compte les circonstances entourant l'existence de plusieurs NOTAM de longue date sur plusieurs années sans amélioration substantielle de la situation. L'appelant souligne également que dans cette affaire, NAV CANADA n'a pas suivi ses propres procédures internes, en vertu desquelles elle doit présenter un rapport de non-conformité lorsqu'un NOTAM date de plus de 90 jours.

[61] En réponse, l'intimée allègue qu'un SGQ n'exige pas la présentation de rapports de non‑conformité, mais doit prévoir une façon pour la direction d'être au courant des lacunes du système et d'assurer un suivi. En l'espèce, un système de suivi, PANTS, a été élaboré pour assurer le suivi des NOTAM. L'intimée s'est également appuyée sur le témoignage du vérificateur ISO, qui a dit qu'un SGQ permet les erreurs, pourvu que des mesures correctives soient prises.

[62] Comme l'a souligné l'appelant, la présence de problèmes systémiques a fait en sorte que plusieurs NOTAM de longue date n'ont pas été annulés. La preuve démontre que, lors de mesures prises en vue de corriger la situation, une série de modifications ont été entreprises, y compris le transfert de la responsabilité d'un bureau à un autre jusqu'à ce la direction générale de NAV CANADA soit avisée et qu'elle élabore le PANTS.

[63] Le comité d'appel reconnaît qu'un SGQ laissera passer des erreurs. L'exigence prévue à l'article 3.2.1 de l'annexe 15 exige qu'un SGQ permette une gestion de la qualité à chaque étape fonctionnelle indiquée à l'article 3.1.7 de l'annexe 15. L'« étape fonctionnelle » en litige semble être celle de la publication des informations. Les deux parties semblent s'entendre sur le fait que le processus de publication ne doit pas nécessairement être parfait, mais qu'il doit exister un moyen pour détecter les lacunes et en assurer le suivi et qu'un système pour corriger ces lacunes doit être mis en place.

[64] Suivant les six accusations énoncées dans l'AAPC, il est allégué que le défaut de fournir un rapport de non-conformité équivaut à un défaut de se conformer au SGQ de NAV CANADA. Comme il a été mentionné, toutefois, il y avait un système de suivi en place : le PANTS. En plus d'assurer un suivi, le rapport de non-conformité sert également à établir la cause fondamentale de la non-conformité. Dans la présente affaire, la cause fondamentale a déjà été déterminée. Par conséquent, le comité d'appel estime que la décision de la conseillère en révision concernant le défaut de fournir les six rapports de non-conformité était raisonnable.

[65] De même, le comité d'appel est d'avis que le deuxième motif d'appel, en vertu duquel la conseillère en révision aurait commis une erreur en tirant la conclusion de fait portant qu'il n'y avait pas suffisamment de preuve pour démontrer le défaut, de la part de NAV CANADA, de maintenir un SGQ, est déraisonnable et doit être rejeté. La seule question soulevée à l'égard du caractère convenable du SGQ est le défaut de fournir les rapports de non-conformité. Comme il a été dit précédemment, le comité d'appel estime que cette omission n'était pas déterminante pour décider si le SGQ était convenable.

[66] Puisque le comité d'appel a statué que la conclusion de fait de la conseillère en révision concernant le caractère convenable du SGQ de NAV CANADA n'était pas déraisonnable, le comité d'appel conclut également qu'elle n'a commis aucune erreur de droit dans son interprétation des dispositions de l'annexe 15 sur ce point.

(4) L'article 9 de la Loi sur la commercialisation des services de navigation aérienne civile (LCSNAC)

[67] Il convient de souligner qu'une partie de la thèse de l'intimée était fondée sur l'article 9 de la LCSNAC, qui prévoit que NAV CANADA :

[…] a l'obligation […] de fournir, à tous les usagers et dans la même mesure, les services de navigation aérienne civile que fournissait avant cette date le ministère des Transports

[68] Puisque Transports Canada n'avait pas de SGQ au moment du transfert, l'intimée prétend qu'elle n'était pas tenue d'en élaborer un, et qu'en le faisant, elle est allée au-délà des obligations que lui impose la Loi. Le comité d'appel estime que cet argument est indéfendable.

[69] Tout argument selon lequel les services fournis par NAV CANADA doivent être exactement les mêmes que ceux fournis par Transports Canada au moment du transfert ne peut reposer que sur les mots « de fournir […] dans la même mesure, les services de navigation aérienne civile que fournissait avant cette date le ministère des Transports ». Selon le Canadian Oxford Dictionary (deuxième édition), la principale signification du mot « mesure » (extent) est [traduction] : « la proportion caractéristique d'une chose » (space over which a thing extends). Cette définition donne un aspect géographique à l'obligation de NAV CANADA et l'oblige à fournir les services que Transports Canada a fournis dans l'espace aérien à l'extérieur du Canada, conformément aux accords internationaux.

[70] Le principe général de l'interprétation législative est que le libellé d'une loi doit être interprété d'une manière conforme à la Loi dans son ensemble. Il est évident que la LCSNAC ne vise pas à limiter les activités de NAV CANADA afin qu'elles s'accordent parfaitement aux activités de Transports Canada à un moment précis. Les divers services de navigation aérienne sont définis dans la LCSNAC et l'expression « service d'information aéronautique » est définie comme suit : « Services nécessaires pour satisfaire aux obligations prévues aux annexes 4 et 15 de la Convention de Chicago concernant l'information aéronautique », sans limiter les obligations en cours à une date précise. Les articles 14 et suivants de la LCSNAC confèrent le pouvoir de modifier ces services ainsi que les procédures qui doivent être respectées pour le faire.

(5) Preuve par ouï-dire

[71] À titre de motif d'appel de nature générale, l'appelant soutient que la conseillère en révision a commis une erreur de droit en s'appuyant sur une preuve par ouï-dire non corroborée dans certains cas. Bien que l'appelant n'ait pas soulevé ce motif en ce qui concerne le courriel de M. Mathieu, l'intimée a fait valoir que cette preuve avait été corroborée par un témoignage et qu'elle reflétait la pratique à l'échelle internationale.

[72] Le comité d'appel souligne que la conseillère en révision était libre d'accorder le poids qu'elle jugeait approprié au courriel. Or, il semble qu'elle ne se soit appuyée sur le courriel que pour corroborer le témoignage de M. Tardif, le témoin de l'intimée (paragraphe [76] de la décision à la suite d'une révision). Le comité d'appel ne conteste aucunement la façon dont la conseillère en révision a traité le courriel produit en preuve.

[73] Compte tenu de l'ensemble des facteurs et arguments susmentionnés, le comité d'appel est d'avis que la conseillère en révision n'a commis aucune erreur en ce qui concerne les allégations dans ce dossier.

IV. DOSSIER H-3473-40

A. Historique

[74] L'annexe A de l'AAPC est rédigée comme suit :

[traduction]

1. Le ou vers le 10 mai 2007, entre 17 h 01 et 18 h 14 temps universel coordonné (UTC), à Ottawa, en Ontario, NAV CANADA n'a pas fourni des services d'information aéronautique convenables en conformité avec les normes énoncées dans l'annexe 15 de la Convention relative à l'aviation civile internationale, douzième édition, plus particulièrement :

a. NAV CANADA n'a pas publié en temps voulu un NOTAM, contenant l'information aéronautique nécessaire, pour indiquer que la procédure d'approche aux instruments LOC/DME RWY 11 sur Gaspé, au Québec, n'était pas autorisée, contrevenant ainsi à l'article 803.01(2) du Règlement de l'aviation canadien. Amende infligée : 25 000 $.

[75] Le 27 avril 2007, Transports Canada a informé NAV CANADA que des problèmes liés à la procédure d'approche aux instruments sur Gaspé n'avaient pas été clairement définis et a demandé à NAV CANADA de publier un NOTAM indiquant que l'approche n'était pas autorisée. Conformément à cette directive, NAV CANADA a publié un NOTAM de « non‑autorisation » indiquant qu'il expirait le 10 mai 2007 à 17 h UTC. Le 30 avril 2007, Transports Canada a rappelé à NAV CANADA la date d'expiration du NOTAM de « non‑autorisation » et lui a demandé de prendre les mesures correctives appropriées. Le 10 mai 2007, Transports Canada a avisé NAV CANADA que le NOTAM de « non‑autorisation » avait expiré. NAV CANADA a publié un NOTAM à 18 h 15 UTC pour proroger le NOTAM antérieur. En conséquence, pendant une période d'une heure et quinze minutes, il n'y avait pas de NOTAM pour informer le monde de l'aviation des préoccupations liées à la procédure aux instruments LOC/DME RWY 11 sur l'aéroport de Gaspé (Québec).

[76] La conseillère en révision a conclu qu'il y avait eu violation de l'exigence consistant à publier un NOTAM en temps voulu. Toutefois, elle a conclu que NAV CANADA n'était pas responsable de la contravention, en vertu de l'article 8.5 de la Loi sur l'aéronautique, ayant démontré au Tribunal qu'elle a pris toutes les précautions voulues pour l'empêcher.

B. Motifs d'appel

[77] Les motifs d'appel concernant le dossier H-3473-40 se présentent comme suit :

[traduction]

5. La conseillère a commis une erreur de droit en interprétant la défense de diligence raisonnable;

6. La conseillère a commis une erreur de droit en appliquant la défense de diligence raisonnable aux faits de l'affaire;

7. La conclusion de fait de la conseillère au paragraphe 104, selon laquelle le moment où le NOTAM a été publié, en ce qui concerne les allégations dans le dossier H-3473-40, n'était pas inapproprié ou déraisonnable puisque NAV CANADA avait le droit de se fier aux heures de clarté et aux conditions météorologiques qui existaient avant la publication de son NOTAM, était déraisonnable;

8. La conclusion de fait de la conseillère au paragraphe 105, portant que « rien de plus n'aurait pu être fait », était manifestement déraisonnable.

C. Arguments

(1) Appelant

[78] Le ministre fait valoir que NAV CANADA n'a pas démontré qu'elle a pris toutes les mesures possibles pour empêcher la perpétration de l'infraction. La défense de diligence raisonnable présentée par NAV CANADA repose entièrement sur une preuve par ouï-dire non corroborée. Par conséquent, la conseillère en révision n'aurait pas dû accepter cette preuve comme seul élément pour appuyer la défense de diligence raisonnable de l'intimée. L'appelant soutient que la conseillère en révision a commis une erreur de fait en estimant que l'intimée avait le droit de se fier aux heures de clarté et aux conditions météorologiques qui existaient avant la publication d'un nouveau NOTAM. NAV CANADA pouvait et aurait dû publier un NOTAM avant l'expiration du NOTAM antérieur. Au soutien de son argument, le ministre a souligné que l'intimée a admis qu'il s'agissait d'un simple NOTAM à rédiger, qu'elle avait la capacité de le publier et qu'un tel NOTAM aurait pu être publié avant l'expiration du NOTAM antérieur.

(2) Intimée

[79] NAV CANADA prétend qu'elle a pris toutes les précautions voulues, et que la conseillère en révision n'a commis aucune erreur en interprétant la défense de diligence raisonnable et n'a pas apprécié les faits et la preuve de façon déraisonnable en appliquant la défense de diligence raisonnable aux faits en l'espèce. La défense de diligence raisonnable présentée par NAV CANADA n'est pas fondée sur une preuve par ouï-dire. Elle est fondée sur le témoignage de Charles Montgomery, directeur, AIS et opérations aériennes pour NAV CANADA, lequel est corroboré par le témoignage de M. Tardif et Michael Hohm portant sur la même question.

[80] Selon l'intimée, la conseillère en révision n'a pas commis d'erreur en considérant qu'avant la publication d'un nouveau NOTAM, NAV CANADA pouvait s'appuyer sur les heures de clarté, les conditions météorologiques favorables et le fait que les pilotes pouvaient voler en VFR. Par conséquent, l'intimée soutient que le comité d'appel ne devrait pas modifier ces conclusions de fait, puisqu'elles sont raisonnables et étayées par la preuve. NAV CANADA a effectivement pris toutes les mesures raisonnables pour éviter la période de 75 minutes sans NOTAM. L'intimée maîtrisait la situation et a publié à nouveau le même NOTAM tout en préparant une version plus exacte et appropriée. De plus, NAV CANADA fait valoir que la simple existence d'une période de 75 minutes entre les NOTAM n'est pas suffisante pour conclure à une violation de l'une des normes énoncées dans l'annexe 15.

[81] En résumé, l'intimée soutient qu'elle a fourni des services d'information aéronautique convenables de façon constante et que le nouveau NOTAM a été publié en temps voulu dans les circonstances.

D. Analyse

[82] La conseillère en révision a conclu que le ministre a démontré, selon la prépondérance des probabilités, que NAV CANADA n'a pas publié de NOTAM en temps voulu en conformité avec les normes énoncées dans l'annexe 15. Le fait qu'il y eu une période de 75 minutes sans NOTAM après l'expiration du NOTAM de « non-autorisation » constitue un défaut de publier un NOTAM en temps voulu, ce qui contrevient au paragraphe 803.1(2) du RAC. Malgré cette conclusion, la conseillère en révision a statué que, bien que NAV CANADA ne se soit pas conformée aux directives à la date d'expiration du NOTAM, elle n'était pas responsable parce qu'elle a démontré avoir pris toutes les précautions voulues pour empêcher la contravention.

[83] La conseillère en révision s'est appuyée sur le fait que NAV CANADA n'a pas ignoré le problème pendant la période de 75 minutes où elle a choisi de laisser le NOTAM venir à expiration parce qu'elle travaillait déjà sur le contenu plus approprié d'un autre NOTAM en vue de résoudre le problème lié à l'approche IFR sur Gaspé. La conseillère en révision a également accepté l'argument que NAV CANADA avait le droit de se fier aux heures de clarté et aux conditions météorologiques favorables à Gaspé durant la période de 75 minutes qui s'est écoulée entre l'expiration du NOTAM antérieur et la publication du nouveau NOTAM de « non‑autorisation ». Elle a conclu que rien de plus n'aurait pu être fait.

[84] Selon le ministre, NAV CANADA n'aurait pas pris toutes les mesures raisonnables pour éviter l'infraction. Si elle avait pris toutes les mesures raisonnables, un NOTAM aurait immédiatement été publié (il n'y aurait pas eu de période de 75 minutes sans NOTAM) pour informer le monde de l'aviation que l'approche aux instruments LOC/DME RWY 11 sur Gaspé n'était pas autorisée ou que l'on ne pouvait s'y fier. NAV CANADA était en mesure de publier un NOTAM en temps opportun, NAV CANADA a publié à nouveau le même NOTAM de « non-autorisation », comme l'a exigé le ministre, seulement après avoir été avisée que le NOTAM avait expiré. L'intimée n'a produit aucune preuve directe établissant qu'elle travaillait à résoudre le problème. La conseillère en révision s'est appuyée sur les témoignages de M. Montgomery, de M. Hohm et de M. Tardif, qui étaient fondés sur des renseignements de tiers. Ces témoins n'ont pas directement participé à la résolution du problème en l'espèce. Ainsi, la conseillère en révision a accepté une preuve par ouï-dire non corroborée comme unique source de preuve pour étayer la défense de diligence raisonnable de NAV CANADA.

E. Défense de diligence raisonnable

[85] Le ministre fait valoir que la conseillère en révision n'a pas adéquatement examiné si NAV CANADA a pris toutes les précautions voulues, comme il est exposé dans R. c. Sault Ste‑Marie, [1978] 2 R.C.S.1299, et conformément à l'article  8.5 de la Loi.

[86] Dans le cadre d'une infraction de responsabilité stricte, il incombe au ministre de prouver chacun des éléments de l'infraction selon la prépondérance des probabilités. Il appartient ensuite à NAV CANADA de prouver, selon la prépondérance des probabilités, qu'elle a pris toutes les précautions voulues pour éviter la perpétration de l'infraction.

[87] NAV CANADA soutient qu'elle traitait déjà du problème lié à l'approche sur Gaspé dans deux autres NOTAM. Dans l'un de ces NOTAM, il était indiqué que le radiophare d'alignement était fiable seulement à 15 degrés sur chaque côté de la piste dans l'arc sud entre le radial 183 et le radial 285. En plus de décrire les conditions entraînant des restrictions, les deux NOTAM informaient également les pilotes de ce qu'ils pouvaient faire et ne pas faire à Gaspé. Ces deux NOTAM ne comportaient pas de date d'expiration. Bien que M. Blanchet ait admis que les deux NOTAM contenaient des informations exactes sur la situation à Gaspé, il a trouvé qu'ils suscitaient la confusion et a demandé à NAV CANADA de publier un NOTAM indiquant que l'approche n'était pas autorisée jusqu'à ce que d'autres renseignements puissent confirmer qu'elle était sûre.

[88] NAV CANADA a publié un NOTAM de « non-autorisation » comportant une date d'expiration fixée au 10 mai 2007 à 17 h UTC. Puisque NAV CANADA n'était pas convaincue que la publication du NOTAM de « non-autorisation » était la solution pour régler le problème à Gaspé, elle a proposé de rédiger un NOTAM plus approprié. Le 27 et le 30 avril ainsi que le 1er mai 2007, le ministre a informé NAV CANADA qu'il s'attendait à ce qu'elle mette en œuvre des mesures correctives avant l'expiration du NOTAM le 10 mai 2007 à 17 h UTC. À l'expiration du NOTAM, NAV CANADA était toujours en cours de rédaction du NOTAM plus approprié et a décidé de ne pas proroger le NOTAM existant étant donné que les conditions de vol et les conditions météorologiques étaient favorables à Gaspé. De manière réfléchie et en totale maîtrise de la situation, NAV CANADA a volontairement laissé écouler une période de 75 minutes sans NOTAM.

[89] Suivant la défense de diligence raisonnable, il faut déterminer ce qu'une personne physique ou morale raisonnable aurait fait dans les mêmes circonstances et si le contrevenant a pris toutes les mesures raisonnables pour empêcher la perpétration de l'infraction. Le degré de diligence requis est lié aux circonstances spéciales du contexte factuel propre à chaque affaire : voir p. ex. R. c. Gonder, (1981) 62 C.C.C. (2d) 326.

[90] Dans Grain Growers Export Co. c. Canada Steamships Lines Ltd., (1918) 43 O.L.R. 330, le juge Hodgins a écrit que la diligence raisonnable signifie [traduction] « non seulement un effort louable ou sincère quoique sans succès, mais également une tentative intelligente et efficace pour le rendre ainsi, autant que la diligence le permette ». Dans cette affaire, l'expression « pour le rendre ainsi » se rapportait à l'obligation d'un transporteur de mettre son navire en état de navigabilité.

[91] NAV CANADA a-t-elle pris toutes les mesures raisonnables pour publier un NOTAM en temps voulu, en ce qui concerne la procédure d'approche sur Gaspé, et donc pour éviter un écart de 75 minutes, alors qu'il était impossible de savoir si la procédure d'approche aux instruments LOC/DME sur Gaspé était autorisée?

[92] Le comité d'appel convient avec l'appelant que NAV CANADA n'a pas pris toutes les mesures raisonnables pour publier un NOTAM en temps voulu et ainsi empêcher un écart de 75 minutes entre les deux NOTAM. NAV CANADA a délibérément publié un NOTAM de « non-autorisation » comportant une date d'expiration, ayant choisi de travailler à l'élaboration d'un NOTAM plus approprié. Bien que NAV CANADA ait été informée à plusieurs reprises que des mesures correctives devaient être prises à Gaspé, elle a délibérément laissé le NOTAM de « non-autorisation » venir à expiration, ce qui a donné lieu à une période de 75 minutes sans NOTAM.

[93] Si NAV CANADA avait publié le NOTAM de « non-autorisation » sans y inscrire de date d'expiration, elle aurait pu rédiger le NOTAM approprié, ce qui nécessitait du temps, des consultations et des efforts, pendant que le NOTAM de « non-autorisation » aurait toujours été en vigueur. Subsidiairement, le comité d'appel convient que NAV CANADA aurait pu publier à nouveau le NOTAM de « non-autorisation » avant son expiration, même s'il ne s'agissait pas de la meilleure solution, pendant qu'elle aurait rédigé le NOTAM approprié qui aurait permis de régler le problème lié à la procédure d'approche sur Gaspé.

[94] Bien que l'on puisse dire que NAV CANADA n'a pas perdu le contrôle de la situation, que les conditions météorologiques étaient favorables pour les références visuelles durant la période de 75 minutes sans NOTAM et que les pilotes n'avaient pas besoin de voler en IFR, ces moyens de défense ne tiennent pas compte de la capacité de NAV CANADA à publier un NOTAM en temps voulu afin de régler la situation à Gaspé. NAV CANADA, qui est responsable de la gestion, de l'exploitation et du développement des AIS, avait la capacité et l'expertise pour résoudre le problème au moyen d'un NOTAM. La décision qu'a prise NAV CANADA par la suite de publier de nouveau le NOTAM de « non-autorisation » est largement attribuable aux efforts déployés par le ministre pour contrôler la situation.

[95] Selon l'avis du comité d'appel, la conseillère en révision a commis une erreur en appliquant la défense de diligence raisonnable. La conclusion selon laquelle « rien de plus n'aurait pu être fait » contredit clairement le témoignage du propre témoin de NAV CANADA, M. Tardif, dans lequel il a dit que NAV CANADA avait la capacité de publier un NOTAM avant l'expiration du NOTAM antérieur.

F. Ouï-dire

[96] Le ministre soutient que NAV CANADA n'a pas produit de preuve directe établissant qu'elle travaillait à la résolution du problème lié à la procédure d'approche aux instruments sur Gaspé. Messieurs Montgomery, Tardif et Hohm n'ont pas participé directement à la résolution du problème et n'ont eu aucune connaissance directe de celui-ci. L'appelant fait valoir que la conseillère en révision a commis une erreur de droit en s'appuyant sur une preuve par ouï-dire non corroborée comme seul élément de preuve pour étayer la défense de diligence raisonnable de l'intimée. Le ministre soutient que, en choisissant de produire une preuve en faisant témoigner des membres de sa direction, NAV CANADA a voulu empêcher le contre-interrogatoire de ses témoins.

[97] NAV CANADA prétend que la possibilité pour une personne morale de se prévaloir de la défense de diligence raisonnable dépend de la question de savoir si l'âme dirigeante de la société a pris ou non toutes les mesures raisonnables, comme il a été énoncé dans R. c. Sault Ste-Marie, précité. Bien qu'il n'ait pas eu directement connaissance des faits en cause, M. Montgomery, le directeur, AIS et opérations aériennes pour NAV CANADA, pouvait néanmoins confirmer les événements. Le témoignage de M. Montgomery a été corroboré par les témoignages de M. Tardif et de M. Hohm qui ont porté sur la même question.

[98] Le paragraphe 15(1) de la Loi sur le TATC est libellé comme suit :

15. (1) Sous réserve du paragraphe (2), le Tribunal n'est pas lié par les règles juridiques ou techniques applicables en matière de preuve lors des audiences. Dans la mesure où les circonstances, l'équité et la justice naturelle le permettent, il lui appartient d'agir rapidement et sans formalisme.

[99] Devant les tribunaux administratifs, la preuve est considérée comme une question liée à la procédure et les décideurs en matière de droit administratif sont maîtres de leur propre procédure. Il en est ainsi parce qu'on s'attend à ce que les conseillers du Tribunal fassent preuve de bon sens dans leur appréciation de la preuve. La preuve par ouï-dire est donc admissible et c'est le Tribunal qui décidera du poids à y accorder, à moins que la production d'une telle preuve entraîne un déni de justice manifeste ou qu'elle ne soit pas pertinente dans le cadre de l'affaire dont est saisi le Tribunal.

[100] Certes, M. Montgomery était quelque peu au courant que NAV CANADA était en train d'évaluer la situation et qu'elle tentait d'élaborer un NOTAM plus approprié. Or, il a témoigné qu'il n'avait pas personnellement participé à la résolution du problème concernant la procédure d'approche sur Gaspé. Il a été informé de la situation par des tiers. La même observation s'applique aux témoignages de M. Tardif et de M. Hohm. La preuve produite par MM. Montgomery, Tardif et Hohm est considérée comme une preuve par ouï-dire, mais constitue une preuve pertinente. NAV CANADA n'a pas présenté de preuve directe établissant qu'elle était en train de travailler à la rédaction d'un NOTAM afin de résoudre le problème à Gaspé.

[101] Le Tribunal a maintes fois affirmé que la preuve par ouï-dire non corroborée ne devrait pas constituer l'unique preuve d'une allégation. Dans Canada (Ministre des Transports) c. Rowan, 1997, dossier no A-1500-33 (TAC) (révision), le ministre prétendait que le pilote ne s'était pas conformé à l'autorisation du contrôle de la circulation aérienne. La preuve produite pour étayer un des éléments de l'infraction constituait une preuve par ouï-dire non corroborée. Le conseiller a conclu qu'il ne pouvait accorder aucun poids à cette preuve et a donc rejeté l'allégation.

[102] Dans Canada (Ministre des Transports) c. 641296 Ontario Inc. (North East Air Services), 1997, (TAC) dossier no O-1342-37 (révision), on reprochait à l'intimée de ne pas avoir tenu un carnet de route pour deux de ses aéronefs qui avaient effectué des vols. Cette allégation était étayée par des éléments de preuve constitués de statistiques de mouvements d'aéronef compilées par un employé de Statistiques Canada, lequel n'a pas été en mesure de confirmer ou de nier que les vols avaient eu lieu. Ces éléments de preuve ont été rejetés au motif qu'ils étaient insuffisants. Dans Sierra Fox Inc. c. Canada (Ministre des Transports), 2005 (TATC), dossier no O-2997-41 (appel), le comité d'appel a rejeté le Relevé quotidien de la circulation aérienne produit en preuve autrement qu'au moyen d'un témoignage dans le cadre des procédures, comme preuve du contenu de ce Relevé, parce que l'allégation était uniquement étayée par une preuve par ouï-dire non corroborée.

[103] Le comité d'appel conclut que la preuve produite par NAV CANADA relativement à la question de savoir si NAV CANADA travaillait à la résolution du problème à Gaspé en rédigeant un NOTAM plus approprié constitue une preuve par ouï-dire non corroborée. Compte tenu des circonstances de la présente affaire, le comité d'appel ne peut accepter cette preuve par ouï-dire non corroborée pour étayer la position de NAV CANADA.

G. Violation de l'annexe 15 de la Convention

[104] L'intimée demande également au comité d'appel de maintenir la décision au motif qu'il n'y a eu aucune violation de l'annexe 15.

[105] NAV CANADA fait valoir que le comité d'appel peut annuler la décision de la conseillère en révision selon laquelle il y a eu violation en s'appuyant sur l'arrêt R. c. Keegstra, [1995] 2 R.C.S. 38, où la Cour suprême du Canada a statué qu'un intimé en appel peut soulever tout argument qui étaye la décision faisant l'objet de l'appel même si cet argument a été rejeté par la juridiction inférieure. L'intimée fait valoir que les dispositions de l'annexe 15 ne prévoient aucune exigence quant au délai de publication d'un NOTAM, et qu'un délai de 75 minutes entre deux NOTAM ne permet pas de conclure qu'il y a eu violation des normes énoncées à l'annexe 15. L'intimée a affirmé avoir fourni des informations aéronautiques adéquates de façon constante et que le NOTAM a été publié en temps voulu et rapidement compte tenu des conditions météorologiques et du fait que l'aéroport de Gaspé n'était pas achalandé.

[106] L'appelant prétend que si NAV CANADA conteste la conclusion de la conseillère en révision concernant la violation de l'annexe 15 (et donc du paragraphe 803.01(2) du RAC), elle aurait dû interjeter un appel incident. Pour étayer cette allégation, le ministre a cité l'arrêt R. c. Guillemette, [1986] 1 R.C.S. 356, dans lequel la Cour suprême a conclu que seul le ministère public pouvait interjeter appel d'un acquittement et que la décision d'ordonner la tenue d'un nouveau procès à l'issue d'un appel interjeté par l'accusé, qui avait été déclaré coupable d'une infraction moindre, constituait une erreur de droit étant donné qu'elle infirmait implicitement l'acquittement à l'égard de l'accusation originale. Le comité d'appel souligne que l'arrêt R. c. Guillemette a été cité dans R. c. Keegstra, à titre d'exemple servant à illustrer une limite dans le cadre d'un appel où la partie intimée elle-même n'avait pas interjeté appel sur une question. De plus, dans R. c. Keegstra, la Cour suprême a conclu que l'article 29 des Règles de la Cour suprême du Canada, DORS/2002-156, qui autorise précisément l'intimé à demander la confirmation du jugement de la juridiction inférieure pour des motifs différents de ceux invoqués dans ce jugement, ne constitue pas un moyen indépendant d'appel incident.

[107] En l'espèce, la conseillère en révision a statué que la violation avait eu lieu. Il est difficile de voir comment on aurait pu soutenir le contraire. Le comité d'appel est d'avis qu'il s'apparente davantage à une contestation directe de la décision à la suite d'une révision qui ne saurait avoir lieu que dans le cadre d'un appel incident interjeté par l'intimée.

[108] Par conséquent, le comité d'appel conclut que la thèse de l'intimée sur cette question ne répond pas au critère énoncé dans R. c. Keegstra et ne croit pas qu'il pourrait substituer sa propre décision à celle de la conseillère en révision en déterminant si cette dernière a eu raison de conclure que NAV CANADA a violé le paragraphe 803.01(2) du RAC.

[109] Le fait que dans ses observations écrites, NAV CANADA a seulement demandé au comité d'appel de rejeter l'appel, et qu'elle n'a pas demandé d'annuler la décision originale, donne fortement à penser que NAV CANADA avait déjà fait la distinction entre les deux.

[110] Transports Canada a infligé à NAV CANADA une amende de 25 000 $ pour avoir omis de fournir des services d'information en conformité avec l'annexe 15 de la Convention. NAV CANADA a en effet omis de publier un NOTAM pour informer le monde de l'aviation des problèmes liés à la procédure d'approche aux instruments sur l'aéroport de Gaspé pendant une heure et quinze minutes. L'amende de 25 000 $ infligée par Transports Canada est le montant maximal prévu pour une infraction subséquente au paragraphe 803.01(2) du RAC.

[111] Le comité d'appel convient que plusieurs faits constituent des circonstances aggravantes. Tout d'abord, NAV CANADA n'a publié aucun NOTAM avant le 5 avril 2007, bien que le problème lié à la procédure d'approche sur Gaspé existait en juillet 2006. Ensuite, NAV CANADA n'a pas été en mesure de publier un NOTAM expliquant clairement le problème lié à la procédure d'approche. NAV CANADA a également reçu des directives de la part de Transports Canada lui ordonnant de publier un NOTAM de non-autorisation jusqu'à ce que d'autres renseignements permettent de confirmer que l'approche était sûre. NAV CANADA a choisi de ne pas publier le NOTAM de non-autorisation comportant une date d'expiration et a laissé expirer le NOTAM, ce qui a donné lieu à une période d'une heure et quinze minutes sans NOTAM, bien qu'elle ait été informée à deux reprises par Transports Canada de l'expiration imminente du NOTAM. Enfin, NAV CANADA aurait pu facilement publier à nouveau le NOTAM de non‑autorisation portant une date d'expiration différente, mais elle ne l'a pas fait.

[112] Le comité d'appel convient également qu'il est nécessaire que l'amende infligée ait un effet dissuasif pour atteindre son objectif. Étant donné que le comité d'appel a rejeté l'appel relativement à cinq violations antérieures du paragraphe 803.01(2) du RAC, la présente violation constitue alors une première infraction à ce paragraphe. Le comité d'appel estime que le montant maximal recommandé de 5 000 $, prévu dans le Manuel de politique de l'Application de la loi en aviation, est justifié dans les circonstances et a l'effet dissuasif voulu.

V. DOSSIER H-3474-40

A. Historique

[113] En ce qui concerne l'accusation dans cette affaire, l'annexe A de l'AAPC est rédigée comme suit :

[traduction]

1. Le ou vers le 23 juillet 2007, à Ottawa, en Ontario, NAV CANADA n'a pas fourni des services d'information aéronautique convenables en conformité avec les normes énoncées dans l'annexe 15 de la Convention relative à l'aviation civile internationale, douzième édition, plus particulièrement :

a. NAV CANADA n'a pas publié en temps voulu un NOTAM, contenant l'information aéronautique requise, pour indiquer que la zone CYA 140 et la zone CYA 165 sur la carte de navigation VFR pour Vancouver (VNC, 19e édition) devaient être « CYR 140 et CYR 165 », respectivement, contrevenant ainsi au paragraphe 803.01(2) du Règlement de l'aviation canadien. Amende infligée : 25 000 $.

[114] En examinant la 19e édition du Vancouver VNC, Transports Canada a découvert qu'il y avait deux erreurs : des régions précises de l'espace aérien ont été désignées comme des zones CYA (espaces consultatifs) alors qu'elles auraient dû être désignées comme des zones CYR (espaces réglementés). Transports Canada a informé NAV CANADA de ces erreurs à la fin de juillet 2007 et lui a demandé, le 2 et le 10 août 2007, de publier des NOTAM pour les corriger. Le 14 août 2007, soit environ 25 jours après que NAV CANADA a été informée des erreurs pour la première fois, Transports Canada a ordonné que des NOTAM soient publiés, ce qui a été fait le jour même. NAV CANADA a fait valoir que les pilotes avaient accès à l'information exacte dans d'autres documents qu'ils doivent consulter avant d'entrer dans l'espace aérien. En ce qui concerne la zone CYR 165, elle a été correctement désignée dans la partie portant sur la planification du Canada Flight Supplement (CFS), et la zone CYR 140 a été adéquatement désignée sur la carte VTA de Vancouver. Bien que cette dernière carte ne soit pas requise en vertu de l'annexe 4, elle décrit une partie de la VNC de Vancouver sur une plus grande échelle et comprend des renseignements qui ne sont pas disponibles sur la carte VNC.

[115] La conseillère en révision a conclu que les erreurs sur la carte auraient dû être corrigées et que le temps qui s'est écoulé avant la correction n'était pas conforme aux exigences en matière de célérité prévues aux annexes 4 et 15. Elle toutefois conclu qu'il y avait des facteurs atténuants en ce que Transports Canada n'avait pas démontré que ces erreurs avaient des incidences en matière de sécurité et que l'information exacte était disponible. Elle a également souligné que l'amende de 25 000 $ équivaut à cinq fois l'amende proposée pour une première infraction dans les lignes directrices de Transports Canada. Compte tenu de ce qui précède, la conseillère en révision a réduit l'amende à 1 000 $.

B. Motifs d'appel

[116] Les motifs d'appel concernant le dossier H-3474-40 sont les suivants :

[traduction]

9. La conseillère a commis une erreur de droit en appliquant les facteurs atténuants à la décision en ce qui concerne la peine;

10. La conclusion de fait de la conseillère aux paragraphes 133 et 134, portant qu'il n'y avait aucune incidence en matière de sécurité relativement aux deux NOTAM en cause, était manifestement déraisonnable.

C. Arguments

(1) Appelant

[117] Tout d'abord, l'appelant prétend que la conseillère en révision n'a pas commis d'erreur en concluant que la décision de ne pas publier de NOTAM pour corriger deux erreurs sur la carte VNC  de Vancouver, sur laquelle l'espace aérien a été désigné zone CYA alors qu'il s'agissait d'une zone CYR, avait été prise délibérément et en contravention du paragraphe 803.01(2) du RAC. Or, l'appelant soutient que la conseillère en révision a commis une erreur en concluant que la dissuasion n'était pas soulevée en l'espèce et en examinant seulement les incidences de la violation en ce qui concerne le risque d'accident sans accorder de poids aux autres considérations, comme la sécurité, l'efficacité et la régularité de l'aviation civile, pour réduire l'amende de 25 000 $ à 1 000 $.

[118] Dans Canada (Ministre des Transports) c. Wyer, 1988, dossier no O-0075-33 (appel), le Tribunal a conclu qu'il convient à tout le moins de prendre en compte la dénonciation, la dissuasion, la rééducation et les recommandations sur l'application des règles pour déterminer le montant d'une amende.

(2) Intimée

[119] L'intimée prétend que la conseillère en révision a adéquatement appliqué la loi en ce qui a trait aux amendes, et que les conclusions de fait sur lesquelles elle a fondé sa décision en matière d'atténuation n'étaient pas déraisonnables. Elle a souligné qu'il n'y avait aucune amende minimale prescrite.

[120] Subsidiairement, l'intimée soutient que la conseillère en révision a commis une erreur en interprétant la loi, et elle fait valoir que le comité d'appel a le droit de substituer sa propre opinion à celle de la conseillère sur les questions de droit. Selon l'intimée, la conseillère en révision a commis une erreur en concluant que les pilotes pouvaient ne pas savoir au juste quels renseignements étaient fiables entre ceux de la carte VNC et du CFS et entre ceux de la carte VNC et de la carte VTA. Dans un cas, l'information exacte était celle du CFS, qui fait davantage autorité que la carte. La carte VNC ordonne également à l'utilisateur de consulter la carte VTA, qui contient la bonne désignation des autres espaces aériens. De l'avis de l'intimée, la conseillère en révision a commis une erreur en statuant que le pilote n'est pas tenu de consulter la carte VTA – parce qu'il ne s'agit pas d'un AIP – étant donné que l'obligation de consulter découle de l'article 602.71 du RAC, en vertu duquel les pilotes doivent bien connaître les renseignements pertinents au vol prévu qui sont à leur disposition.

[121] Selon l'intimée, la conseillère en révision aurait également commis une erreur de droit en statuant que les annexes 4 et 15 exigent qu'un NOTAM soit publié dans les présentes circonstances. Aucune déposition précise de l'annexe 15 n'a été mentionnée dans l'AAPC, mais le ministre s'est essentiellement appuyé sur l'alinéa 5.1.1.1 n) de l'annexe 15, qui prévoit qu'un NOTAM doit être publié dans le cas suivant : « institution ou suppression (mise en activité ou hors d'activités) de zones interdites, réglementées ou dangereuses, ou changement de classification de ces zones ». Le ministre s'est également appuyé sur l'article 5.1.1.2 de l'annexe 15, qui recommande d'envisager de publier un NOTAM dans toute autre circonstance pouvant avoir des incidences sur l'exploitation des aéronefs. En l'espèce, il n'y avait aucune obligation de publier un NOTAM puisque l'information sur la carte VNC constituait une erreur et non un changement de classification de l'espace aérien exigeant une modification du Manuel des espaces aériens désignés de Transports Canada. L'article 5.1.1.2 de l'annexe 15 est une simple recommandation.

(3) Contre-argument de l'appelant

[122] L'appelant a fait valoir qu'en l'absence d'un appel incident, il n'y avait pas lieu de débattre à nouveau la question de savoir s'il y a eu violation de l'annexe 15.

D. Analyse

[123] L'argument de l'intimée, selon lequel la conseillère en révision aurait commis une erreur en concluant qu'il y a eu violation de l'annexe 15, et donc du paragraphe 803.01(2) du RAC, a été examiné dans l'analyse relative à la conclusion de violation dans le dossier H-3473-40. Le même raisonnement s'applique en l'espèce.

[124] La conseillère en révision a fondé sa décision sur l'article 3.1.1.2 de l'annexe 15, qui exige que les informations aéronautiques soient « suffisantes, de la qualité requise et communiquées à temps ». Elle a conclu qu'en raison de l'exigence selon laquelle les informations doivent être suffisantes, les erreurs sur la carte devaient être corrigées et que le délai de 25 jours pour corriger les informations inexactes au moyen d'un NOTAM ne constituait pas une communication à temps. Le comité d'appel est d'accord avec cette observation.

[125] En ce qui concerne le montant de l'amende, la conseillère en révision a souligné qu'il dépassait largement l'amende de 5 000 $ proposée pour une première infraction, tel qu'il est prévu dans le Manuel de politique de l'Application de la loi en aviation. Elle a également tenu compte du fait que certains facteurs d'atténuation justifiaient une réduction de l'amende proposée pour une première infraction, à savoir qu'aucune menace à la sécurité n'avait été établie et que les pilotes devaient consulter certains documents qui contenaient l'information exacte. Elle a également conclu que la dissuasion n'était pas un facteur à examiner en l'espèce, bien qu'elle n'ait pas motivé davantage cette conclusion. Elle a toutefois mentionné que NAV CANADA a effectivement publié des NOTAM aussitôt que Transports Canada lui a demandé de le faire.

[126] L'appelant a fait valoir que la conclusion de la conseillère en révision, portant que les deux NOTAM en cause n'ont eu aucune incidence sur la sécurité, était manifestement déraisonnable. Le comité d'appel estime que ce motif n'est pas justifié. Aucune preuve permettant de démontrer un quelconque problème de sécurité ou d'établir qu'un risque d'accident était probable n'a été présentée.

[127] En ce qui concerne l'autre motif d'appel fondé sur cette question, la conseillère en révision aurait commis une erreur en appliquant les facteurs d'atténuation à l'amende. L'argument à cet égard semble porter davantage sur le fait que la conseillère n'a pas pris en compte tous les facteurs relatifs à la détermination de l'amende que sur les questions précises liées à l'atténuation.

[128] Comme il a été dit précédemment, le Tribunal a énoncé les principes pertinents qui servent à déterminer le montant approprié de l'amende à infliger dans Canada (Ministre des Transports) c. Wyer, (1988), dossier (TAC) no O-0075-33 (appel). Les facteurs exposés par le Tribunal dans cette affaire comprennent à la fois la dissuasion générale et la dissuasion personnelle particulière. Bien que, en l'espèce, l'appelant ait admis qu'il n'y a aucun élément de dissuasion générale, une fois que l'infraction a été établie, il faut toujours tenter de dissuader le contrevenant de récidiver.

[129] Dans la présente affaire, NAV CANADA avait sa propre interprétation de ce qui devait être fait une fois relevées les erreurs sur la carte. Lorsque NAV CANADA a été mise au courant que Transports Canada, à titre d'organisme de réglementation, était d'avis contraire, elle a maintenu sa position selon laquelle aucun NOTAM n'était nécessaire. Cela étant dit, NAV CANADA ne semble pas avoir expliqué ou tenté de justifier sa position auprès de Transports Canada. Bien que NAV CANADA puisse se former une opinion sur le sens à donner aux annexes, elle ne peut faire abstraction de l'interprétation différente formulée par Transports Canada.

[130] Le comité d'appel souscrit à l'opinion de la conseillère en révision, lorsqu'elle conclut au paragraphe [135] de sa décision que Transports Canada ne tentait pas de s'ingérer dans la gestion de NAV CANADA, mais qu'il s'acquittait plutôt de la responsabilité qui incombait au ministre en vertu de l'article 4.2 de la Loi, qui est chargé de la réglementation de l'aéronautique, ainsi que du contrôle de tous les secteurs liés à ce domaine. L'attitude de NAV CANADA, en maintenant sa position sans offrir d'explications, est un élément qui doit être pris en compte en ce qui concerne la dissuasion.

[131] Pour déterminer le montant de l'amende, la conseillère en révision s'est fondée en partie sur la présomption portant qu'il s'agissait d'une première infraction et que l'amende proposée dans le Manuel de politique de l'Application de la loi en aviation pour une première infraction, au paragraphe 803.01(2), était 5 000 $. En fait, la présente infraction constitue au moins une deuxième contravention à ce paragraphe, et la pénalité recommandée est 12 500 $. Bien que la conseillère en révision ait conclu qu'il y avait des facteurs d'atténuation, c'est-à-dire que les erreurs n'ont eu aucune incidence sur le plan de la sécurité, le comité d'appel estime que tout facteur d'atténuation est contrebalancé par un facteur aggravant, c'est-à-dire que NAV CANADA a fait abstraction de la position de Transports Canada sur ce point, et ce sans explications, et n'a pris aucune mesure avant d'avoir reçu l'ordre d'agir. De plus, le comité d'appel est d'avis que la dissuasion est un facteur qui devrait être pris en compte lors de la détermination du montant de l'amende. Par conséquent, le comité d'appel conclut que l'amende appropriée se chiffre à 12 500 $.

[132] Le comité d'appel désire remercier les avocats du ministre des Transports et de NAV CANADA pour leur conduite et leurs observations, qui ont été très utiles.

VI. DÉCISIONS

A. Dossier no H-3472-40

[133] L'appel est rejeté. Le comité d'appel conclut que la conseillère en révision n'a pas commis d'erreur dans son interprétation de la loi relativement au SGQ de NAV CANADA et qu'elle n'a pas tiré de conclusion de fait déraisonnable à cet égard.

B. Dossier no H-3473-40

[134] L'appel est accueilli. Le comité d'appel conclut que la conseillère en révision a commis une erreur de droit en appliquant la défense de diligence raisonnable. Par conséquent, l'amende fixée par le ministre est rétablie, mais réduite de 25 000 $ à 5 000 $.

C. Dossier no H-3474-40

[135] L'appel est accueilli. Le comité d'appel conclut que la conseillère en révision a commis une erreur de droit dans son analyse de l'ensemble des circonstances de la présente affaire en ne tenant pas adéquatement compte de tous les autres facteurs pertinents pour déterminer le montant de l'amende. L'amende passe de 1 000 $ à 12 500 $.

Le 14 décembre 2010

Motifs de la décision d'appel rendus par : Me Suzanne Racine, conseillère

Me Elizabeth MacNab, conseillère

Y a souscrit : Me J. Richard W. Hall, président

ANNEXE

DOSSIER H-3472-40

Le libellé des six chefs d'accusation se présente comme suit :

[traduction]

1. Le ou vers le 5 février 2007, à Ottawa, en Ontario, NAV CANADA n'a pas fourni des services d'information aéronautique convenables en ne démontrant pas une gestion de la qualité de l'information aéronautique conformément aux normes énoncées dans l'annexe 4 (article 1.3.3) et l'annexe 15 (articles 3.1.7, 3.2.1, 4.2.8, 4.3.1) de la Convention relative à l'aviation civile internationale, dixième et douzième éditions, respectivement, et en ne respectant pas ces normes, plus particulièrement :

a. NAV CANADA n'a pas respecté son système interne de gestion de la qualité en ne produisant pas le rapport requis de non-conformité de gestion de la qualité relativement à une modification permanente de la carte de région terminale de Vancouver, en Colombie‑Britannique, (VTA) des règles de vol à vue (VFR) pour les coordonnées du point de vérification VFR de King George, à la suite d'un délai de trois mois suivant l'avis de cette modification permanente, dans le NOTAM numéro 050236 dans le fichier NOTAM CZVR, pas plus que NAV CANADA n'a publié d'amendement de publication d'information aéronautique en temps voulu pour refléter cette modification, contrevenant ainsi au paragraphe 803.01(2) du Règlement de l'aviation canadien. Amende infligée : 5 000 $.

2. Le ou vers le 5 février 2007, à Ottawa, en Ontario, NAV CANADA n'a pas fourni des services d'information aéronautique convenables en ne démontrant pas une gestion de la qualité de l'information aéronautique conformément aux normes énoncées dans l'annexe 15 (articles 3.1.7, 3.2.1, 4.2.8, 4.3.1) de la Convention relative à l'aviation civile internationale, douzième édition, respectivement, et en ne respectant pas ces normes, plus particulièrement :

a. NAV CANADA n'a pas respecté son système interne de gestion de la qualité en ne produisant pas le rapport requis de non-conformité de gestion de la qualité relativement à une modification permanente de la carte en route de niveau inférieur LO1 pour la route V317/V440 YZP VOR vers HÉCATE, altitude minimale en route, à la suite d'un délai de trois mois suivant l'avis de cette modification permanente, dans le NOTAM numéro 050286 dans le fichier NOTAM CZVR, pas plus que NAV CANADA n'a publié d'amendement de publication d'information aéronautique en temps voulu pour refléter cette modification, contrevenant ainsi au paragraphe 803.01(2) du Règlement de l'aviation canadien. Amende infligée : 5 000 $.

3. Le ou vers le 5 février 2007, à Ottawa, en Ontario, NAV CANADA n'a pas fourni des services d'information aéronautique convenables en ne démontrant pas une gestion de la qualité de l'information aéronautique conformément aux normes énoncées dans l'annexe 15 (articles 3.1.7, 3.2.1, 4.2.8, 4.3.1) de la Convention relative à l'aviation civile internationale, douzième édition, respectivement, et en ne respectant pas ces normes, plus particulièrement :

NAV CANADA n'a pas respecté son système interne de gestion de la qualité en ne produisant pas le rapport requis de non-conformité de gestion de la qualité relativement à une modification permanente de la carte en route de niveau inférieur LO1 pour l'intersection de la route V368 et MITEK sur laquelle aurait dû apparaître un point de changement à ZK1 NDB, à la suite d'un délai de trois mois suivant l'avis de cette modification permanente, dans le NOTAM numéro 050873 dans le fichier NOTAM CZVR, pas plus que NAV CANADA n'a publié d'amendement de publication d'information aéronautique en temps voulu pour refléter cette modification, contrevenant ainsi au paragraphe 803.01(2) du Règlement de l'aviation canadien. Amende infligée : 5 000 $.

4. Le ou vers le 5 février 2007, à Ottawa, en Ontario, NAV CANADA n'a pas fourni des services d'information aéronautique convenables en ne démontrant pas une gestion de la qualité de l'information aéronautique conformément aux normes énoncées dans l'annexe 15 (articles 3.1.7, 3.2.1, 4.2.8, 4.3.1) de la Convention relative à l'aviation civile internationale, douzième édition, respectivement, et en ne respectant pas ces normes, plus particulièrement :

NAV CANADA n'a pas respecté son système interne de gestion de la qualité en ne produisant pas le rapport requis de non-conformité de gestion de la qualité relativement à une modification permanente de la carte en route de niveau inférieur LO1 et LO2 pour la route V317/V440 YOLKK vers HÉCATE, altitude minimale en route, à la suite d'un délai de trois mois suivant l'avis de cette modification permanente, dans le NOTAM numéro 050339 dans le fichier NOTAM CZVR, pas plus que NAV CANADA n'a publié d'amendement de publication d'information aéronautique en temps voulu pour refléter cette modification, contrevenant ainsi au paragraphe 803.01(2) du Règlement de l'aviation canadien. Amende infligée : 5 000 $.

5. Le ou vers le 5 février 2007, à Ottawa, en Ontario, NAV CANADA n'a pas fourni des services d'information aéronautique convenables en ne démontrant pas une gestion de la qualité de l'information aéronautique conformément aux normes énoncées dans l'annexe 15 (articles 3.1.7, 3.2.1, 4.2.8, 4.3.1) de la Convention relative à l'aviation civile internationale, douzième édition, respectivement, et en ne respectant pas ces normes, plus particulièrement :

NAV CANADA n'a pas respecté son système interne de gestion de la qualité en ne produisant pas le rapport requis de non-conformité de gestion de la qualité relativement à une modification permanente de la carte en route de niveau inférieur LO2 pour la route V354, altitude minimale en route, entre Grase et LW, à la suite d'un délai de trois mois suivant l'avis de cette modification permanente, dans le NOTAM numéro 050604 dans le fichier NOTAM CZVR, pas plus que NAV CANADA n'a publié d'amendement de publication d'information aéronautique en temps voulu pour refléter cette modification, contrevenant ainsi au paragraphe 803.01(2) du Règlement de l'aviation canadien. Amende infligée : 5 000 $.

6. Le ou vers le 5 février 2007, à Ottawa, en Ontario, NAV CANADA n'a pas fourni des services d'information aéronautique convenables en ne démontrant pas une gestion de la qualité de l'information aéronautique conformément aux normes énoncées dans l'annexe 15 (articles 3.1.7, 3.2.1, 4.2.8, 4.3.1) de la Convention relative à l'aviation civile internationale, douzième édition, respectivement, et en ne respectant pas ces normes, plus particulièrement :

NAV CANADA n'a pas respecté son système interne de gestion de la qualité en ne produisant pas le rapport requis de non-conformité de gestion de la qualité relativement à une modification permanente de la carte en route de niveau inférieur LO2, pour le point de changement sur la route V368 entre YYD/227 et ZKI NDB, à la suite d'un délai de trois mois suivant l'avis de cette modification permanente, dans le NOTAM numéro 050875 dans le fichier NOTAM CZVR, contrevenant ainsi au paragraphe 803.01(2) du Règlement de l'aviation canadien. Amende infligée : 5 000 $.